there is no life b

Lo stupore delle prese elettriche

La sfida del clima, di Jean Tirole

| 0 commenti

La sfida del clima, di Jean Tirole, in “Economia del bene comune”.

Crescita del livello del mare che colpisce isole e città costiere, sconvolgimenti climatici, precipitazioni e siccità estreme, raccolti incerti: abbiamo tutti in mente le conseguenze dell’aumento delle temperature. E i costi non saranno solo economici, saranno anche geopolitici: comporteranno ondate migratorie e una forte reazione da parte delle popolazioni più colpite. Anzi, se non si registrerà alcun sussulto da parte della comunità internazionale, il cambiamento climatico rischia di compromettere in misura drammatica e perpetua il benessere delle future generazioni. È vero che le esatte conseguenze della nostra inazione sono ancora difficili da quantificare, ma è chiaro che il mantenimento dello status quo avrebbe esiti catastrofici. Mentre gli specialisti concordano nel dire che un riscaldamento da 1,5 a 2 ° C è il limite massimo che possiamo ragionevolmente accettare, il quinto rapporto di rilevazione del Gruppo intergovernativo sul cambiamento climatico (IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change), pubblicato nel 2014, stima che la temperatura media aumenterà, prima della fine del XXI secolo, da 2,5 a 7,8 ° C. Le nostre emissioni di gas serra (GHG), come il diossido di carbonio e il metano, 1 non sono mai state tanto elevate. Limitare l’aumento a 1,5 o 2 ° C al massimo rappresenta quindi una sfida enorme, soprattutto in un contesto mondiale di forte crescita demografica e di legittimo desiderio, da parte di un gran numero di paesi, di accedere a un tenore di vita di stampo occidentale. Il perfezionamento delle nostre tecnologie comporta un minor grado di emissioni di gas serra per unità di PIL. Ma si tratta di un miglioramento relativamente lento, e il contenuto di CO2 per unità di PIL deve drammaticamente diminuire se vogliamo raggiungere gli obiettivi prefissati per l’ambiente. Dobbiamo percorrere molta strada affinché i nostri comportamenti e la nostra tecnologia si adeguino in un lasso di tempo relativamente breve (35 anni). Per riuscire a farlo, dunque, dovremmo trasformare radicalmente il nostro modello di consumo dell’energia, il modo di scaldarci, di concepire e costruire le nostre abitazioni, di trasportare le persone, di produrre beni e servizi, di gestire l’agricoltura e le foreste. A queste politiche di «attenuazione», destinate a ridurre le emissioni di gas serra, dovranno aggiungersi ulteriori misure di «adattamento», vale a dire azioni volte a combattere l’impatto del riscaldamento, per esempio l’allestimento di reti di allerta per le esondazioni, il rialzo di certi ponti in costruzione, la tutela delle zone umide, i cambiamenti culturali e la gestione dei migranti.

In tutto questo non c’è nulla di particolarmente nuovo, ma va ricordato che la comunità internazionale si sta confrontando su questo argomento come minimo dal summit di Rio del 1992. Il protocollo di Kyoto (1997) ha costituito una tappa importante dal punto di vista simbolico, ma, a causa di certe «lacune di costruzione» sulle quali torneremo, non ha permesso di compiere uno sforzo davvero significativo in termini di riduzione dei gas serra. E il grande summit successivo, tenutosi a Copenaghen nel 2009, è stato contrassegnato da un’assoluta mancanza di ambizione. La grande maggioranza delle emissioni di natura antropica (legate cioè alle attività umane) è certo dovuta ai paesi già sviluppati, ma i paesi emergenti svolgeranno un ruolo essenziale nelle emissioni a venire. Qui il segno precursore è lo sviluppo della Cina, oggi di gran lunga la massima responsabile delle emissioni, sebbene le manchi ancora molto per promuovere l’insieme della sua popolazione al livello di vita occidentale; l’India e gli altri paesi emergenti o sottosviluppati seguiranno sperabilmente a ruota, ma a loro volta con un forte impatto sul riscaldamento globale. Anche a prescindere da quanto sia poco virtuosa, l’Europa ha senza dubbio, e in misura netta, un minor margine di manovra rispetto ad altri paesi. Eppure ci si crogiola nell’attendismo. Non solo gli Stati fanno sforzi del tutto insufficienti per decarbonizzare le industrie, i trasporti o le abitazioni, ma le centrali a carbone, la più inquinante tra le energie fossili per la produzione di elettricità, viaggiano, in molti paesi, con il vento in poppa. A volte gli Stati arrivano persino a sovvenzionare le energie fossili (gas, carbone, petrolio) responsabili del 67 per cento delle emissioni di gas serra (e dell’ 80 per cento delle emissioni di CO2). Secondo un recente rapporto dell’OCSE, una cifra annuale che oscilla tra i 141 e i 177 miliardi di euro continua, nel mondo, a sostenere queste energie sia sotto forma di detassazioni e riduzioni dell’IVA, di cui beneficiano varie comunità e professioni (agricoltori, pescatori, autotrasportatori, compagnie aeree, famiglie a basso reddito, abitanti di territori d’oltremare), sia sotto forma di crediti d’imposta per investimenti pesanti (terminali). È certo difficile calcolare le sovvenzioni nette, in quanto restano comunque in vigore altre tasse sulle energie fossili; inoltre, per esempio in Francia, determinate tasse, come la tassa interna di consumo sui prodotti energetici, ex TIPP, non sono da ritenersi in alcun modo vere carbon tax, in ragione del gran numero di esenzioni. In ogni caso, quale che sia il loro esatto importo, le sovvenzioni introdotte nel mondo intero rafforzano l’idea secondo cui gli egoismi nazionali fanno premio sull’imperativo ecologico.

Come si è giunti fino a questo punto? Come spiegare lo scarso progresso compiuto da venticinque anni a questa parte nei negoziati internazionali? Possiamo sconfiggere il riscaldamento climatico? Si tratta di domande fondamentali, alle quali il presente capitolo cerca di dare qualche risposta.
Si può invocare il dialogo, si può sognare un mondo diverso in cui attori economici, famiglie, imprese, amministrazioni, paesi, sappiano cambiare le loro abitudini relative ai consumi, decidendo di adottare un comportamento ecologicamente virtuoso. Occorre confrontarsi, spiegare qual è la posta in gioco, sensibilizzare la gente sulle conseguenze del nostro comportamento collettivo.

Ma tutto ciò rischia di rimanere largamente insufficiente. La realtà è che il dialogo, iniziato più di vent’anni fa, ha avuto una tale eco mediatica da essere noto a tutti; che la maggior parte di noi è sì pronta a far qualcosa, in qualche misura, per l’ambiente, ma non a privarsi dell’automobile, a pagare l’elettricità un prezzo molto più elevato, a limitare il consumo di carne o i viaggi in aereo verso lontane destinazioni; che le iniziative locali di sviluppo sostenibile sono assai lodevoli, ma che, da sole, risulteranno del tutto insufficienti. E che, in verità, vorremmo che fossero gli altri ad agire al nostro posto e in nostro favore o, meglio, a favore dei nostri nipoti. E che, per quanto irresponsabile, si tratta di una politica comune a tutti, facilmente spiegabile, frutto di due fattori: l’egoismo nei confronti delle future generazioni e il problema del free rider. In altri termini, i vantaggi legati all’attenuazione del cambiamento climatico restano sostanzialmente globali e remoti, mentre i costi dell’attenuazione sono locali e immediati. Il problema del «free rider»… Ciascun paese agisce innanzitutto nel proprio interesse, a nome dei propri agenti economici, sperando di approfittare degli sforzi altrui. In economia, il cambiamento climatico si presenta come un problema di bene comune. A lungo termine, la maggioranza dei paesi dovrebbe trarre importanti benefici da una riduzione massiccia delle emissioni globali di gas serra, in quanto il riscaldamento climatico avrà serie conseguenze economiche, sociali e geopolitiche. Tuttavia, gli incentivi individuali a ridurre i gas serra si rivelano trascurabili. Forse perché la maggior parte dei vantaggi derivanti dalle misure di attenuazione prese da un dato paese finisce in realtà per avere ricadute importanti su altri paesi? Mettiamo che un dato paese sopporti il 100 per cento del costo delle sue politiche verdi, per esempio i costi di isolamento degli abitati o di sostituzione delle fonti energetiche inquinanti come il carbone con energie più pulite ma anche economicamente più onerose. In cambio, detto in modo molto schematico, esso godrà soltanto dell’ 1 per cento dei benefici di tale politica, se il paese in questione rappresenta l’ 1 per cento della popolazione mondiale (e se si colloca nella media dei paesi per quanto riguarda i rischi legati al cambiamento climatico). In altri termini –si fa presto a calcolarlo –delle sue politiche verdi beneficerà in realtà la quasi totalità degli altri paesi! È un po’ come se doveste scegliere tra spendere 100 euro oggi oppure risparmiarli sapendo che 99 euro del vostro risparmio vi saranno prelevati per essere redistribuiti a sconosciuti. Non solo: la maggioranza dei benefici della vostra politica non avvantaggia, oggi come oggi, gli individui compresi nella fascia d’età degli aventi diritti al voto, bensì le future generazioni. Di conseguenza, i paesi non internalizzano i benefici delle politiche destinate a ridurre le emissioni: per cui esse restano insufficienti, i tassi di emissione si mantengono a livelli elevati e il cambiamento climatico accelera. Il problema del free rider dà luogo inevitabilmente alla «tragedia dei beni comuni», come mostra una quantità di studi dettagliati relativi ad altri campi d’indagine. Per esempio, la condivisione di un identico appezzamento di pascolo da parte di più allevatori conduce di solito al sovrapascolo; infatti, ogni allevatore vorrebbe beneficiare di una vacca supplementare, senza tener conto del fatto che il suo beneficio sarebbe compensato da una perdita collaterale da parte di un altro allevatore, il cui bestiame avrà meno erba da brucare. In maniera analoga, cacciatori e pescatori non internalizzano il costo sociale del cacciato o del pescato. La caccia e la pesca in eccesso, oggi al centro di frequenti contenziosi internazionali, hanno contribuito in passato all’estinzione di molte specie, dal dodo, uccello caratteristico delle isole Mauritius, all’orso dei Pirenei e al bisonte delle grandi pianure del Nordamerica. Il biologo evoluzionista Jared Diamond ha mostrato come la deforestazione dell’isola di Pasqua abbia determinato il collasso di un’intera civiltà. E si potrebbero fare altri esempi della tragedia dei beni comuni nel campo dell’inquinamento dell’acqua, dell’aria, degli ingorghi del traffico o della sicurezza internazionale. La politologa Elinor Ostrom, premio Nobel per l’economia nel 2009, ha mostrato a sua volta come piccole comunità stabili siano capaci, in determinate condizioni, di gestire le risorse locali comuni senza ritrovarsi vittime, per effetto delle dinamiche informali d’incentivazione e di sanzione, della tragedia di cui sopra. È chiaro che queste modalità informali per limitare il problema del free rider non sono applicabili al cambiamento climatico, perché, nella fattispecie, le parti in causa coincidono con i 7 miliardi di individui che attualmente abitano il pianeta, senza contare le future generazioni. Trovare una soluzione al problema delle esternalità mondiali è molto complicato, in quanto non esiste alcuna authority sovranazionale in grado di attivare e di far rispettare un approccio classico d’internalizzazione dei costi, come quello che propone la teoria economica per la gestione del bene comune, un approccio spesso privilegiato a livello nazionale. … è aggravato da quello delle «fughe di carbonio»… Per giunta, la presenza di quelle che si chiamano «fughe di carbonio» (carbon leakage) può scoraggiare qualsiasi paese o qualsiasi regione intenzionati a adottare una strategia di attenuazione unilaterale. Più precisamente, il fatto di imporre, prezzando le emissioni di carbonio, costi supplementari alle industrie nazionali del settore non protetto (vale a dire soggetto alla concorrenza internazionale) che emettono gas serra in gran quantità finisce per minarne la competitività. Una tassazione del carbonio abbastanza consistente da contribuire alla lotta contro il cambiamento climatico in un dato paese indurrà perciò le imprese a delocalizzare la produzione in altre regioni del mondo, là dove possono inquinare senza spendere troppo; in caso contrario, perderanno i loro mercati (interni o esteri) a vantaggio di imprese localizzate in paesi non particolarmente severi in materia d’inquinamento. Di conseguenza, una politica unilaterale delocalizza la produzione verso paesi meno responsabili, portando di fatto a una semplice redistribuzione di produzione e di ricchezza senza alcun beneficio ecologico significativo. In ugual modo, quando paesi «virtuosi» prendono l’iniziativa di aumentare il prezzo locale della benzina o del gasolio sul mercato interno, onde ridurre la domanda di energie fossili, non fanno che contribuire alla diminuzione del prezzo mondiale delle energie medesime, il che comporta a sua volta un aumento della domanda di energie fossili e quindi delle emissioni di gas serra da parte degli altri paesi non virtuosi. Il fenomeno delle «fughe di carbonio» ha dunque come effetto quello di ridurre il beneficio climatico al netto degli sforzi compiuti nel settore. Un altro esempio del rischio di fughe è fornito dal Clean Development Mechanism (CDM) previsto dal protocollo di Kyoto. Il meccanismo consiste nella concessione di crediti alle imprese dei paesi in cui si presume che le emissioni di carbonio siano penalizzate (per esempio, i paesi europei), nella misura in cui realizzino progetti di riduzione delle emissioni in nazioni, come la Cina, non soggette ai vincoli assegnati. Lo sforzo dell’impresa viene quantificato in base al prezzo praticato sui mercati del carbonio esistenti: di fatto il mercato dei permessi negoziabili in Europa (il che spiega, del resto, perché il CDM sia stato bloccato dal crollo dei prezzi su questo stesso mercato, argomento su cui tornerò). La mia reazione spontanea è stata positiva. Il meccanismo introduce sia un sostegno allo sviluppo in un mondo in cui manca, sia una valutazione dei progetti coerente con le altre politiche scelte:

un prezzo del carbonio pari all’importo che un’impresa occidentale deve pagare per le sue emissioni (l’argomento a favore della coerenza dell’applicazione del carbon pricing è che l’emissione di una tonnellata di carbonio ha un identico impatto ambientale, a prescindere sia da chi ne è responsabile sia dal luogo in cui avviene). Ma la mia euristica mi ha giocato un brutto scherzo, come lo ha giocato ai negoziatori dell’accordo di Kyoto. Pensandoci bene, questo meccanismo non è così virtuoso come sembra. Complicato com’è sul piano amministrativo (per ottenere carbon credit occorre dimostrare che il progetto contempla riduzioni «addizionali», vale a dire che, in assenza di CDM, non ci sarebbe stato disinquinamento), il CDM è sicuramente destinato a non avere, nella maggioranza dei casi, un forte impatto ambientale: per esempio, a un progetto di riforestazione o di preservazione di una foresta in qualche parte del mondo può corrispondere una deforestazione in qualche altra parte, in ragione del gioco della domanda e dell’offerta sul mercato per i prodotti della deforestazione (legno, soia, ecc.); la scelta virtuosa di conservazione di quella data foresta aumenta il prezzo del legno o della soia e incoraggia la deforestazione in altre regioni del globo. Il problema delle fughe rafforza dunque l’idea secondo cui solo un accordo globale può risolvere la questione del clima: i paesi che non penalizzano le emissioni di carbonio inquinano molto non soltanto per via della produzione necessaria al loro consumo, ma anche per via delle esportazioni verso i paesi più virtuosi! Proprio in base a questo ragionamento, alcuni osservatori hanno stimato empiricamente che il protocollo di Kyoto non abbia portato alcun risparmio di emissioni, anche se alcuni paesi hanno applicato al carbonio delle tariffe maggiorate. Infine, il fenomeno del free rider è aggravato dall’idea che ciascuno, in un negoziato futuro, otterrà di più facendo di meno oggi. Fondandosi sia sulla teoria sia sulle esperienze del passato, i paesi si rendono conto che più alti sono i propri livelli di emissione di carbonio oggi, più saranno in posizione di forza per esigere compensazioni domani, in caso di accordo globale: infatti, dal momento che il livello di intensità di carbonio, nelle loro economie, è tale da renderli molto meno motivati a firmare un accordo, la comunità internazionale si vedrà costretta a concedere loro maggiori trasferimenti (sotto forma monetaria o per mezzo di diritti di emissione negoziabili e gratuiti) per convincerli a trattare. Per esempio, il negoziato degli anni Ottanta tra gli Stati del Midwest e il resto degli Stati Uniti sulla riduzione delle emissioni di diossido di zolfo è stato molto aspro e si è potuto concludere solo grazie alla concessione di assegnazioni generose di permessi agli Stati del Midwest, pesantemente colpevoli della diffusione di agenti inquinanti responsabili delle piogge acide e perciò poco desiderosi di entrare nell’accordo. Una triste realtà, ma una realtà con la quale dobbiamo fare i conti… Qualche modesto intervento, quanto meno… Con ciò, non dobbiamo pensare che non si sia realizzato alcun progresso. Diritti di emissione negoziabili. In Europa (dal 2005), negli Stati Uniti, in Cina, Giappone, Corea del Sud e in molti altri paesi (in totale più di 40), regioni e anche città esistono già alcuni mercati dei diritti di emissione negoziabili. Lo sviluppo di un mercato dei diritti di emissione negoziabili è uno dei meccanismi che responsabilizzano gli attori economici rispetto alle loro emissioni di gas serra. Il principio è il seguente: il potere pubblico fissa un tetto in merito alla quantità d’inquinamento che è disposto a tollerare; per cui, nel caso del riscaldamento climatico, si fisserà il numero di tonnellate di CO2 che possiamo ancora emettere senza riscaldare il pianeta oltre la soglia di 1,5-2 ° C (quantità spesso denominata «budget del carbonio»). Il potere pubblico istituisce quindi un numero corrispondente di permessi, tuttora denominati «diritti di emissione negoziabili» (o talvolta, peggiorativamente, «diritti a inquinare»). Qualsiasi agente economico, per esempio un produttore di elettricità, deve allora essere in grado di presentare, alla fine dell’anno, un numero di permessi corrispondente alle sue emissioni nel corso dell’anno. Se la quantità di cui dispone non è sufficiente, sarà obbligato a comprare la differenza a prezzo di mercato sul mercato dei permessi oppure a pagare una penalità (in linea di principio, molto superiore al prezzo di mercato). Se la quantità di cui dispone è invece eccedente, potrà rivendere il surplus al prezzo di mercato. Il carbonio viene così dotato di una tariffa uguale per tutti. La possibilità di comprare e di vendere i diritti spiega perché questo approccio viene spesso denominato, nell’ambito dei negoziati internazionali, con l’espressione cap and trade (« limitazione e scambio»).

Carbon tax. Altri paesi hanno optato per una carbon tax, ossia un pagamento a discrezione del potere pubblico per ogni emissione di una tonnellata di CO2. Tra questi, è stata la Svezia ad attuare la politica più ambiziosa, fissando fin dal 1991, a carico delle famiglie, una carbon tax di 100 euro/ tCO211 (accompagnata però da molte esenzioni a carico delle imprese, onde evitare il problema delle «fughe di carbonio» sopra ricordato). La Francia, a sua volta, ha introdotto nel 2015 una carbon tax sulle energie fossili12 di 14 euro/ tCO2. In realtà, la Francia giustappone la carbon tax e l’assoggettamento al conseguimento di diritti di emissione. Tra i paesi extraeuropei si trova qualche carbon tax di modesta entità, per esempio in Giappone e Messico. Con l’eccezione della carbon tax svedese, tutti questi tentativi di pricing fissano un carbon price troppo basso in rapporto al prezzo che consentirebbe di restare al di sotto della soglia di 1,5-2 ° C. L’equivalente della fissazione di un numero di diritti negoziabili sulla base del «budget del carbonio» è la scelta di una carbon tax dal valore pari a quello che viene chiamato «costo sociale» del carbonio, vale a dire il prezzo che comporterà, da parte degli attori economici, sforzi sufficienti per reindirizzarci lungo una traiettoria di riscaldamento climatico che non superi la soglia di 1,5-2 ° C. E, per la verità, le carbon tax sono, nei fatti, sempre nettamente al di sotto di questo costo sociale. Per limitarci a un indice, il rapporto Quinet, la cui filosofia era stata poi ripresa dal rapporto Rocard sulla carbon tax, aveva stimato a 45 euro/ tCO2, per il 2010 (100 euro nel 2030, fino a una forchetta tra 150 euro e 350 euro nel 2050), il costo sociale del carbonio, ovvero il livello di prezzo che, se applicato su scala mondiale, ci consentirebbe di piazzarci su una traiettoria conforme alle raccomandazioni dell’IPCC. Oggi, i prezzi del carbonio sul mercato europeo o americano oscillano tra 5 e 10 euro, e in molti paesi il prezzo è uguale a 0… Perché azioni unilaterali? Le azioni a favore del clima possono apparire sorprendenti se pensiamo che, come per tutto ciò che riguarda la geopolitica, l’interesse nazionale è predominante: perché un paese dovrebbe sacrificarsi per il benessere dell’umanità? La risposta è duplice. In primo luogo, se «sacrificio» esiste, si tratta di un sacrificio ridicolo: le misure restano di modesta entità e non aiuteranno a correggere una traiettoria di emissioni che, assecondando lo standard attuale, porterebbe alla catastrofe climatica. Non solo. Non si tratta di un vero sacrificio in quanto dall’adozione di una politica verde i paesi interessati possono ricavare ulteriori vantaggi. Per esempio, scelte verdi possono contribuire alla riduzione delle emissioni di altre fonti inquinanti strettamente locali, che colpiscono, cioè, solo il paese interessato; per esempio, le centrali a carbone emettono sia CO2, gas serra, sia SO2 (diossido di zolfo) e NOX (ossidi d’azoto), che, nel caso delle ultime due, sono sostanze inquinanti di tipo locale, responsabili sia delle piogge acide sia delle polveri sottili. Il perfezionamento della qualità energetica di centrali del genere avvantaggia dunque il paese preso in esame, anche al di fuori di qualunque considerazione relativa al riscaldamento climatico. Nel medesimo ordine d’idee in Occidente, dopo la seconda guerra mondiale, la sostituzione della lignite, un carbon fossile particolarmente tossico, con il gas e il petrolio, ha rappresentato un progresso spettacolare dal punto di vista sanitario e ambientale, tale da concorrere, tra l’altro, all’eliminazione dello smog londinese. Ma, anche qui, la scelta non ha avuto niente a che vedere con la lotta contro il riscaldamento climatico –che, all’epoca, non era comunque all’ordine del giorno –ed è stata dettata da imperativi di carattere nazionale o locale. In una prospettiva analoga, alcuni paesi potrebbero incoraggiare i loro abitanti a mangiare meno carne rossa, non per combattere le emissioni di metano (che è un gas serra) e dunque il riscaldamento climatico, quanto per ridurre la diffusione delle malattie cardiovascolari. Questi «cobenefici» creano un incentivo, del tutto insufficiente ma pur sempre un incentivo, a ridurre le emissioni. In secondo luogo, la parziale internalizzazione delle emissioni di CO2 da parte di grandi paesi come la Cina (che conta quasi il 20 per cento della popolazione mondiale ed è molto esposta al riscaldamento climatico), l’intento di tranquillizzare l’opinione pubblica e il desiderio di evitare le pressioni internazionali sono altrettanti fattori suscettibili di incoraggiare possibili iniziative, pur in assenza di un accordo internazionale vincolante. Anche paesi unicamente preoccupati dell’interesse nazionale possono quindi intraprendere iniziative unilaterali; per quanto iniziative del genere, di riduzione del contenuto di carbonio, non comportino necessariamente una presa di coscienza dell’impatto delle emissioni nel resto del mondo. Si tratta di misure denominate zero ambition, dove l’ambizione zero designa il grado d’impegno che sceglierebbe un paese al solo fine di limitare danni collaterali locali e gli effetti diretti delle attività inquinanti sul proprio territorio; in altri termini, il grado per il quale avrebbe optato in assenza di ogni negoziato internazionale, nella piena consapevolezza che simili misure risulteranno largamente insufficienti per produrre effetti tali da rendere gestibile il riscaldamento climatico. … ma spesso troppo costoso, visti i risultati A parte i diritti di emissione negoziabili e le carbon tax, in molti paesi si praticano anche varie altre strategie, dette «amministrative» (command and control), sulle quali tornerò più avanti. Ma si tratta di misure a volte troppo costose in rapporto alla loro efficacia nel limitare il riscaldamento climatico. L’adozione, da parte del potere pubblico, di norme ambientali senza una qualche specificazione di dati numerici o di scelte di fonti energetiche alternative si traducono spesso in una mancanza di coerenza, che aumenta significativamente i costi di riduzione delle emissioni inquinanti. Gli Stati spendono in certi casi fino a 1000 euro per tonnellata di carbonio risparmiata (è, in particolare, il caso della Germania, paese poco soleggiato, con l’installazione del fotovoltaico di prima generazione), mentre altre emissioni potrebbero essere ridotte a un costo di 10 euro la tonnellata. Si tratta di una politica giudicata ecologista da un’ampia maggioranza di osservatori, ma che in realtà non lo è affatto: a un identico costo, si sarebbero potute ridurre le emissioni di 100 tonnellate, anziché di una sola! Sul problema dell’efficienza economica come imperativo ecologico tornerò in seguito.

Dal protocollo di Kyoto… Nel quadro del protocollo di Kyoto del 1997, entrato in vigore nel 2005, i paesi firmatari si erano accordati per ridurre le emissioni di gas serra. I soggetti menzionati nel cosiddetto «Allegato B» si impegnavano a diminuire le emissioni, nel 2012, del 5 per cento rispetto ai livelli del 1990 e a adottare un sistema di diritti di emissione negoziabili. L’applicazione di questo protocollo, certo insufficiente ma concreto, è stata inficiata da gravi difetti di concezione. Al momento della firma, i partecipanti al protocollo di Kyoto rappresentavano paesi responsabili di oltre il 65 per cento delle emissioni mondiali di gas serra. Sennonché nel 2012, il protocollo, considerata la mancata ratifica da parte degli Stati Uniti e il ritiro di Canada, Russia e Giappone, copriva appena il 15 per cento scarso delle emissioni mondiali. Il Canada, per esempio, di fronte alla prospettiva della vera e propria manna costituita dalle sabbie bituminose, si rese ben presto conto di quanto gli sarebbe costato, per onorare i propri impegni, l’obbligo di comprare i diritti di emissione: 16 scelse di ritirarsi dal protocollo prima di dover pagare. Il Senato degli Stati Uniti, a sua volta, ha condizionato la ratifica all’assenza di free rider (prendendo di mira la Cina, in particolare); anche se la necessità di un accordo globale è indubbiamente fuori discussione alla luce di ciò che già si è detto, la posizione del Senato americano rispecchiava anche una preferenza per l’inazione di fronte a un’opinione pubblica alquanto scettica nei confronti della questione climatica e poco propensa a modificare il proprio modello di consumo, molto abbondante, di carbonio. A ciò va aggiunto il fallimento del principale tentativo concreto di adozione di un meccanismo di carbon rating nel quadro del protocollo di Kyoto, che ha visto la luce in Europa con il mercato dei diritti negoziabili: l’EU Emission Trading Scheme (EU ETS). La grave crisi economica che ha colpito l’Europa a partire dal 2008 e la rapida affermazione delle energie rinnovabili (soprattutto in Germania) hanno avuto per effetto la riduzione della domanda di diritti di emissione, il che ha portato a un eccesso di offerta di permessi in rapporto alla domanda. In assenza di una qualsiasi pressione compensativa sull’offerta dei permessi, il prezzo della tonnellata di CO2 è sceso dal suo massimo storico di 30 euro a un prezzo fluttuante tra 5 e 10 euro, un livello davvero troppo basso per avere un impatto significativo. È un prezzo dall’effetto insufficiente sugli sforzi di riduzione delle emissioni, talmente basso che ha persino consentito ai produttori di elettricità di sostituire il carbone con il gas, il quale emette due volte più carbonio per chilowattora (kWh), per non parlare delle polveri sottili, dal forte potere inquinante; si stima che il prezzo di una tonnellata di CO2 a circa 30 euro renderebbe le centrali a gas più competitive di quelle a carbone. In Francia, Engie è stata costretta a chiudere tre centrali a gas a causa della concorrenza delle centrali a carbone, che oggi inquinano senza quasi pagare penalità. Alcuni hanno visto nel crollo dei prezzi del carbonio sul mercato dei diritti di emissione negoziabili il fallimento del mercato medesimo. Si tratta invece, in realtà, di una decisione politica che traduce la volontà, da parte dell’Europa, di non essere l’unica regione del mondo a mantenere gli impegni presi a Kyoto. Anziché ridurre il numero di permessi per adeguarsi alla situazione economica, l’Europa ha scelto di lasciar scendere il prezzo e si è così uniformata alle politiche climatiche ancor meno ambiziose adottate nel mondo intero. La tragedia dei beni comuni in pieno svolgimento… Nel corso degli ultimi vent’anni gli europei hanno a volte creduto che il loro impegno (pur limitato) a ridurre le emissioni di gas serra avrebbe indotto gli altri paesi a prendere esempio dalla loro iniziativa, ma –cosa tutt’altro che sorprendente –l’effetto di trascinamento non si è mai concretizzato. Il protocollo di Kyoto, purtroppo, è stato un insuccesso. Ed è stata la sua stessa architettura a votarlo al fallimento. Per cui ora occorre trarne le debite conseguenze. E a causa del problema del free rider, problema esacerbato a sua volta da quello delle fughe, la soluzione, a questo punto, può essere solo una soluzione globale. … alla conseguente mancanza di ambizione: gli impegni volontari Il protocollo di Kyoto era lastricato di buone intenzioni, eppure non ha impedito ai paesi firmatari di adottare comportamenti da free rider. E a Copenaghen è accaduto lo stesso, per via di una serie di promesse non vincolanti. Anche se è accaduto per un’altra ragione. L’obiettivo della conferenza di Copenaghen del dicembre 2009 era infatti quello di elaborare un nuovo protocollo di Kyoto, con un numero più alto di firmatari. In pratica, però, la conferenza è approdata a un progetto profondamente diverso, quello del cosiddetto processo pledge and review (promessa ed esame delle promesse). E le Nazioni Unite si sono, da quel momento, trasformate in un semplice ufficio di registrazione degli impegni informali, senza vincolo effettivo, dei paesi firmatari: i famosi INDC (Intended Nationally Determined Contributions, contributi programmati definiti a livello nazionale). Il nuovo meccanismo di impegni volontari INDC è stato ratificato dalla COP 21 a Parigi nel dicembre 2015. Ciononostante, la strategia degli impegni volontari presenta molti gravi difetti e costituisce una risposta inadeguata al problema del cambiamento climatico. Il greenwashing. In primo luogo, è impossibile valutare l’ambizione degli INDC, data l’eterogeneità dei costi di riduzione delle emissioni tra i paesi firmatari. In realtà, il sistema reca in sé un forte incentivo al greenwashing –una prassi che consiste nell’apparire molto più verdi di quanto in effetti si sia –, che complica la quantificazione e la stima economica dei contributi. Prevedibilmente, i paesi scelgono punti di riferimento temporale vantaggiosi. Il 2005 per gli Stati Uniti (all’alba dell’avvento del gas di scisto, che ha nettamente ridotto le emissioni sostituendosi al carbone, dotato di un coefficiente più elevato di emissioni di gas serra), il 1990 per la Germania (anno in cui ha ereditato le centrali altamente inquinanti della Germania Est e in cui il processo di riduzione delle emissioni era relativamente semplice, con l’apporto di cobenefici importanti a livello locale, ecc.). Prendendo come riferimento gli anni segnati da un forte livello d’inquinamento, i paesi gonfiano ad arte l’ambizione degli obiettivi che si assegnano. L’assenza di comparabilità è inoltre aggravata dal fatto che gli impegni hanno orizzonti diversi e metriche differenti (picco delle emissioni, riduzione delle emissioni per abitante o in rapporto al PIL…). Certe promesse, del resto, hanno un carattere del tutto contingente: ritorno all’energia nucleare in Giappone (grande utilizzatore di carbone), piano d’aiuti stranieri «sufficiente» per molti paesi emergenti o sottosviluppati… In sostanza, per usare un’espressione tipicamente francese, una «locanda spagnola», dove si trova solo quel che ci si porta. Sempre free rider. In secondo luogo, gli impegni INDC, sempre che siano credibili, rimangono soggetti alla prassi del volontariato, e resta perciò inevitabile il problema del free rider collegato agli egoismi nazionali. Come ha fatto notare Joseph Stiglitz, «non conosciamo nessun altro campo in cui l’azione volontaria sia riuscita a risolvere un problema di offerta troppo debole di un bene pubblico». In qualche modo, il meccanismo di impegni volontari somiglia a un sistema d’imposte sul reddito in cui ogni famiglia determinerebbe liberamente il proprio livello di contributo fiscale. Per cui molti osservatori temono che gli INDC attuali si risolvano in definitiva in impegni zero ambition. La (non) credibilità delle promesse. In terzo luogo, le promesse impegnano solo chi dà loro ascolto. E non sono verosimilmente credibili in assenza di impegni formali. L’esperienza delle promesse di doni per le cause umanitarie (in particolare in materia di salute) non è affatto incoraggiante. Il non-impegno rafforzerà certo la tentazione dei paesi firmatari di prendere le distanze dagli impegni assunti, soprattutto se sospettano che gli altri facciano altrettanto. Il bilancio della COP 21 La COP 21, che si è tenuta a Parigi nel dicembre 2015, avrebbe dovuto portare a un accordo efficace, giusto e credibile. Missione compiuta? La conduzione dei negoziati è stata molto complessa, essendo i governi tutt’altro che disposti a impegnarsi. L’accordo finale è alquanto ambizioso: l’obiettivo da raggiungere è ormai quello di un surriscaldamento «molto al di sotto dei 2 ° C» (prima si parlava di 2 ° C); il mondo, dal 2050, non dovrebbe più produrre alcuna emissione di gas serra; per cui i fondi stanziati per i paesi in via di sviluppo supereranno, dopo il 2020, i 100 miliardi di dollari annui decisi a Copenaghen nel 2009. In teoria, il bilancio dell’accordo della COP 21 va considerato positivo per più ragioni: a) il riconoscimento che l’attuale traiettoria delle emissioni rappresenta un segnale di grande pericolo; che, di conseguenza, si ha bisogno di iniziative forti e di nuove tecnologie per l’ambiente; che, in tal senso, le promesse fatte a Parigi sono del tutto insufficienti; b) l’ambizione di registrare un livello di emissioni negativo dopo il 2050 (il volume di assorbimento del carbonio da parte dei «pozzi di carbonio» eccederà quello delle emissioni); c) la necessità di aiutare i paesi poveri; d) la volontà di sviluppare sistemi di verifica dell’inquinamento (con, nondimeno, un regime a due velocità, avendo i paesi emergenti –come la Cina, che emette da sola più di Stati Uniti ed Europa messi insieme –un regime a parte); e) l’idea di un programma di riflessione comune sulle iniziative da intraprendere e di una trasparenza nel conseguimento degli obiettivi. Anche se il bilancio è già stato in parte tracciato dalla Commissione quadro delle Nazioni Unite nel 1992, è comunque positivo che tutti i paesi trovino l’accordo per confermarne la pertinenza. Nella sostanza, però, per quanto riguarda le misure concrete, i pochi progressi realizzati fanno invece pensare a un bilancio negativo. Essendo in gioco l’efficacia della lotta contro il riscaldamento climatico, l’idea di applicare una tariffa alla produzione di carbonio, raccomandata dalla stragrande maggioranza degli economisti e da molti centri decisionali –con il cartellino rosso per il Venezuela e l’Arabia Saudita, che arrivavano a chiedere compensazioni nel caso di un calo dei prezzi del petrolio collegato alla lotta contro il riscaldamento climatico –, è naufragata nell’indifferenza generale (negoziatori compresi). In merito alla questione della giustizia, i paesi sviluppati si sono limitati a una proposta di un pacchetto complessivo, senza dettagliare i contributi ai paesi in via di sviluppo. Per cui l’accordo, in buona sostanza, è da ritenersi troppo vago: sappiamo bene che le promesse collettive non vengono mai mantenute, poiché nessuno si sente singolarmente responsabile (un’altra manifestazione del problema del free rider). Sarebbe stato opportuno specificare i contributi, così da costituire dei trasferimenti addizionali e non il reindirizzamento del sostegno già in atto verso progetti verdi o prestiti o, ancora, l’allocazione di guadagni incerti. L’accordo, inoltre, rinvia a data successiva l’impegno concreto dei paesi a ridurre le emissioni. E anche il negoziato sulla trasparenza è stato un insuccesso. È difficile capire perché i paesi del Sud non dovrebbero essere sottoposti allo stesso processo di controllo, notifica e verifica degli altri paesi: i paesi del Nord hanno certo il dovere di essere generosi, ma non quello di chiudere gli occhi. In realtà, l’asimmetria di trattamento fornisce ai paesi ricchi una scusa bell’e pronta per non rispettare le promesse in futuro. In ultima analisi, l’idea –unanimemente condivisa –di adottare una traiettoria più virtuosa sottoponendo a revisione

il protocollo ogni cinque anni ignora quello che gli economisti chiamano click effect: siamo davvero sicuri che un paese si porrà, in futuro, in una posizione negoziale migliore se mantiene le promesse in modo piuttosto disinvolto, anziché tenere il passo, pur con la dovuta difficoltà? All’allievo bravo si chiede sempre di più. L’accordo resta un successo incontestabile dal punto di vista diplomatico –è stato approvato all’unanimità da 196 delegazioni –, ma il consenso è stato raggiunto cedendo a differenti esigenze (come s’è visto a proposito del prezzo del carbonio) e dunque a prezzo di una mancanza di ambizioni (reale e non semplicemente dichiarata). Per constatare il realizzo al ribasso in merito alla COP 21, basta procedere a un semplice test: i diplomatici sono rientrati nei rispettivi paesi festeggiando l’accordo, ma chi si è preso la briga di dire con chiarezza all’opinione pubblica quali provvedimenti, a partire da quel momento, andavano presi? Che tutti dovevano rimboccarsi le maniche? Che la stagione dell’inquinamento a buon mercato si era conclusa sul serio? Nel frattempo molti paesi, come il Sudafrica, l’India, l’Australia e la Cina, programmano di aumentare il loro impiego di carbone; gli Stati Uniti, che hanno diminuito le emissioni di gas serra solo per motivi accidentali, grazie allo sfruttamento a buon mercato del gas di scisto, continuano a esportare il carbone divenuto in tal modo eccedente; e l’Europa, approfittando della fase di transizione verso le energie rinnovabili, non manca di sfruttare il carbone tedesco e polacco invece di passare al gas.

4. Responsabilizzare gli attori in merito al riscaldamento climatico

Il nocciolo della questione del cambiamento climatico sta nel fatto che gli attori economici non internalizzano i danni che causano ad altri attori emettendo gas serra. Per risolvere questo problema –abbiamo sempre a che fare con il fenomeno del free rider –, gli economisti hanno proposto da tempo di costringere gli attori economici a internalizzare le esternalità negative delle loro emissioni di CO2: è il principio «inquinatore-pagatore». Per farlo, il prezzo del carbonio andrebbe fissato a un livello compatibile con l’obiettivo del mantenimento di 1,5-2 ° C e tutti gli agenti responsabili dell’inquinamento andrebbero costretti a pagare il prezzo così stabilito: dato che tutte le molecole di CO2 producono un uguale danno marginale a prescindere dall’identità di chi le emette, dalla natura e dall’ubicazione dell’attività che genera le emissioni, il prezzo di qualunque tonnellata di CO2 deve essere lo stesso. Imporre un prezzo uniforme del carbonio a tutti gli agenti economici del globo garantirebbe l’adozione di tutte le misure di attenuazione il cui costo sia inferiore al prezzo del carbonio. Politiche non così ecologiche come sembrano… L’uniformità del prezzo del carbonio garantirebbe dunque la realizzazione della riduzione delle emissioni necessaria a raggiungere gli obiettivi globali di CO2 atmosferico minimizzando il costo complessivo degli sforzi così compiuti. Contrariamente alla soluzione economica, le politiche dirigiste di regolazione si fondano sul vincolo amministrativo (in inglese command and control, ingiunzione e controllo): vincoli differenziati per fonte di emissione, riduzione uniforme dei fattori inquinanti, sovvenzioni/ tasse calcolate non a seconda del tasso d’inquinamento effettivo, norme differenziate per età delle infrastrutture, politica industriale, determinati standard e norme tecnologiche, ecc. Queste politiche dirigiste creano forti disparità del prezzo implicito del carbonio per i differenti tipi di emissione e aumentano il costo della politica ecologica per la società. La cosa è facilmente comprensibile: prendiamo due imprese che emettono ciascuna 2 tonnellate di carbonio, e supponiamo che si voglia diminuire della metà i loro valori d’inquinamento, da 4 a 2 tonnellate. Supponiamo poi che la prima impresa abbia un costo di disinquinamento uguale a 1000 euro la tonnellata, e la seconda abbia un costo di disinquinamento uguale a 10 euro la tonnellata. Una politica «giusta» potrebbe consistere nell’esigere che ciascuna riduca l’inquinamento della metà, ripartendo così «equamente» gli sforzi e producendo un costo totale di disinquinamento uguale a 1000 euro per la prima e a 10 euro per la seconda, ossia un totale di 1010 euro. È chiaro, però, che dal punto di vista dell’efficacia è meglio chiedere alla seconda di eliminare le sue 2 tonnellate di emissione a un costo totale di 20 euro e alla prima di non fare nulla; facendo così risparmiare alla società 1010 euro –20 = 990 euro, rispetto alla politica dirigista. La soluzione economica, che passa necessariamente per il pricing del carbonio, permette un risparmio di questo tipo: se il prezzo della tonnellata di CO2 viene fissato, diciamo, a 50 euro, la prima impresa non dovrà spendere 1000 euro per eliminare una tonnellata di carbonio e, in totale, pagherà 100 euro; viceversa, la seconda eliminerà per intero il suo inquinamento con un risparmio, alla fine, di 990 euro per la società. E in ciò non c’è alcun conflitto tra «giustizia» ed «efficienza»: i risparmi realizzati con il passaggio dal sistema dirigista a quello del pricing del carbonio aiutano a compensare largamente l’impresa in perdita (la prima, nel nostro esempio), indennizzandola in modo forfettario, ovvero non legato alle sue future scelte in fatto d’inquinamento.
Il favore con cui vengono accolte le soluzioni dirigiste ha la sua origine nel desiderio dei governi di dare l’impressione, ma solo l’impressione, di combattere il riscaldamento climatico. Interventi sparsi dal costo elevato ma poco visibile (perché fondato su obbligazioni d’acquisto o sul costo di beni e servizi) sono, dal punto di vista politico, meno costosi di una carbon tax, che è invece molto visibile per chi paga; un sistema di sovvenzioni è sempre più popolare di una tassazione, anche se, in fin dei conti, qualcuno deve pagare queste sovvenzioni, oppure ricevere il gettito della tassa. Come non ritrovare, qui, le tipiche distorsioni di politica economica legate a ciò che è visibile e a ciò che lo è meno?
Abbiamo così verificato empiricamente come le politiche dirigiste aumentino considerevolmente il costo delle politiche dell’ambiente. Alla luce delle esperienze passate, un sistema di prezzo unico diminuisce molto spesso il costo di disinquinamento della metà o anche più, rispetto a soluzioni amministrate che creano regimi discriminatori tra settori o attori.
I paesi occidentali hanno compiuto qualche tentativo per ridurre le emissioni di gas serra, in particolare sovvenzionando direttamente tecnologie verdi: tariffe elevate di riacquisto da parte dalla rete elettrica (in Francia, EDF o la rete pubblica di distribuzione, in caso l’impianto di produzione sia collegato a essa) dell’elettricità di origine solare ed eolica, sistemi di bonus-malus a favore delle auto a bassa emissione, sovvenzioni all’industria dei biocarburanti, ecc. Per ogni programma adottato è possibile stimare un prezzo implicito del carbonio, vale a dire il costo sociale del programma per tonnellata di CO2 risparmiata. Nel settore dell’elettricità, le stime dell’OCSE vanno da 0 euro (o anche meno) 25 a 800 euro. Nel settore degli autotrasporti, il prezzo implicito del carbonio può raggiungere i 1000 euro, in particolare per i biocarburanti. Questa grandissima eterogeneità dei prezzi impliciti del carbonio utilizzati nelle politiche pubbliche costituisce una prova ulteriore dell’inefficacia dell’approccio dirigista. Così come ogni accordo globale sul clima che non si applicasse alla totalità delle regioni del mondo sarebbe altrettanto inefficace, poiché il prezzo del carbonio sarebbe zero nei paesi non firmatari dell’accordo e, invece, molto alto nei paesi firmatari. La giustificazione delle sovvenzioni alle energie rinnovabili è la cosiddetta «curva di apprendimento», cioè l’idea secondo cui i costi calano a mano a mano che le imprese producono. In genere, l’effetto di apprendimento è sempre molto difficile da prevedere, e viene spesso sopravvalutato dalle lobby dei produttori in cerca di sovvenzioni. Tuttavia, nel caso delle energie rinnovabili, è stato un effetto importante. Dubai (un paese soleggiato) ha appena firmato un contratto per un parco fotovoltaico a un prezzo abbastanza ragionevole (58,50 dollari per mWh), un prezzo che, ancora in tempi recenti, sarebbe stato inconcepibile. La curva di apprendimento, se è effettiva e può quindi costituire una piattaforma su cui calcolare le sovvenzioni, implica altresì che le sovvenzioni debbano calare notevolmente nel corso del tempo, in quanto l’effetto di apprendimento è particolarmente significativo nella fase iniziale dell’innovazione tecnologica. L’assenza di diversità di trattamento degli attori è, come abbiamo visto, fondamentale per attenuare l’impatto della lotta contro il riscaldamento climatico sul potere d’acquisto e per rendere credibile quella lotta, dal momento che ogni accordo troppo costoso alla lunga è destinato a essere abbandonato sotto la pressione dell’elettorato e delle lobby.
L’imperativo ecologico può essere rispettato solo se è anche un imperativo economico. Ed entrambi richiedono un approccio globale e un meccanismo di prezzo. I meccanismi di prezzo (tassa o mercato) non rappresentano dunque i nemici di una politica ecologica, anzi, sono la condizione necessaria per la realizzazione di una politica ecologica di ampia portata. L’approccio economico La stragrande maggioranza degli economisti raccomanda di prezzare il carbonio a livello mondiale. Possono trovarsi in disaccordo sui metodi tecnici per arrivarci, ma la loro resta comunque una controversia di second’ordine, rispetto al principio da tutti condiviso del pricing. E molti attori della società civile (per esempio, in Francia, la Fondation Nicolas Hulot) e non pochi responsabili politici si trovano sulla medesima lunghezza d’onda. Per esempio, a Lima l’ 8 ottobre 2015 Christine Lagarde, direttrice generale dell’FMI, e Jim Yong Kim, presidente della Banca mondiale, hanno dichiarato congiuntamente:
La transizione verso un futuro più pulito necessiterà sia di un’azione governativa sia di validi incentivi per il settore privato. Al centro della transizione dovrebbe trovar posto una politica forte, che stabilisca un prezzo per le emissioni di carbonio. Il fatto di imporre un prezzo più alto sui carburanti, l’elettricità e le attività industriali che emettono carbonio incentiverà l’uso di combustibili più puliti, risparmi di energia e un passaggio agli investimenti verdi. Politiche come la carbon tax, un mercato di diritti di emissione negoziabili e altri meccanismi di tariffazione, nonché la soppressione di sovvenzioni inefficaci, possono assicurare alle imprese e alle famiglie la prevedibilità di cui hanno bisogno per fare investimenti a lungo termine nella lotta intelligente contro il riscaldamento climatico.
Far pagare le emissioni di carbonio a un prezzo uguale per tutti i paesi, per tutti i settori economici e per tutti gli attori: semplice. O semplicistico? Forse. E, almeno fino a ora, visibilmente complicato, per come si è voluto presentare il meccanismo. Due strumenti economici permettono, per il carbonio, un pricing coerente: la carbon tax e il meccanismo di diritti di emissione negoziabili. Le due strategie autorizzano inoltre, a livello di ciascun paese, la sussidiarietà di politiche climatiche. Non è inconcepibile, infatti, concedere una certa libertà alle politiche nazionali, pur sapendo che esse rischiano di venir meno alla minimizzazione dei costi delle politiche di riduzione delle emissioni. Prendiamo l’esempio dei paesi che hanno capacità limitate di raccolta e redistribuzione tramite il sistema delle imposte. Immaginiamo che alcuni di questi paesi siano favorevoli a un basso
prezzo base del carbonio per il cemento onde favorire la costruzione di abitazioni per i più poveri; uno di questi paesi potrebbe, quindi, venir meno alla regola del prezzo uniforme per questo settore. L’argomento a favore della sussidiarietà è infatti a doppio taglio: in primo luogo, lascia ai governi un margine di libertà per convincere l’opinione pubblica (o per convincere i governi stessi); in secondo luogo, gli altri paesi finiscono per occuparsi solo della quantità di CO2 emessa da quel determinato paese e non di come abbia fatto quel paese a raggiungere il proprio scopo. Per centrare l’obiettivo, le due strategie non possono che dipendere da un accordo internazionale, con una copertura sufficiente delle emissioni globali, e quindi da un approccio del tipo I will if you will (Lo farò se lo farete anche voi). Entrambe necessitano di politiche di attuazione, di controllo e di verifica (più in generale, la condizione indispensabile per ogni azione efficace di attenuazione è proprio l’adozione di meccanismi credibili e trasparenti di misurazione delle emissioni). Non tutti gli economisti concordano in merito alla scelta più conveniente tra carbon tax e diritti di emissione negoziabili, ma, a mio parere come a parere della grande maggioranza degli economisti, sia l’una sia l’altra delle due soluzioni sono nettamente più efficaci dell’attuale sistema di promesse dettate solo dalla buona volontà.
Opzione 1: carbon tax a livello mondiale Seguendo la prima strategia, quella di una carbon tax, tutti i paesi si accorderebbero su un prezzo minimo per le loro emissioni di gas serra; per esempio, 50 euro la tonnellata di carbonio, con ciascun paese che raccoglierebbe sul proprio territorio le somme corrispondenti. Tutti i paesi avrebbero così un prezzo uguale per le emissioni di gas serra. I paesi potrebbero allora accordarsi su una carbon tax minima universale, non lasciando, nel campo delle azioni programmabili, alcuno spazio alla sussidiarietà (salvo imporre una tassa ancora più elevata). Un meccanismo più sofisticato, in base al quale i paesi si accorderebbero su un prezzo del carbonio medio, autorizzerebbe invece la sussidiarietà. Il prezzo del carbonio, in ogni caso, costituirebbe l’indice delle entrate della raccolta, divisa per il volume di emissioni di ciascun paese; il prezzo potrebbe corrispondere alla carbon tax nel caso specifico di una soluzione di carattere fiscale; mentre, più in generale, il prezzo potrebbe emergere da un ventaglio di politiche convergenti: carbon tax, diritti di emissione negoziabili o qualsiasi altro tipo di meccanismo fondato su un prezzo (sistema di bonus-malus sugli autoveicoli, per esempio).
VERIFICA DEGLI IMPEGNI DEI PAESI SUL CARBON PRICE La soluzione carbon tax e le sue varianti pongono problemi di verifica del rispetto dell’accordo internazionale per parecchie ragioni, che qui vorrei elencare.
Raccolta. Poiché la maggior parte delle ricadute climatiche positive prodotte dalla politica di tassazione del carbonio avvantaggia paesi terzi, nulla oggi incoraggia un paese a far pagare le emissioni ai propri cittadini, alle imprese e alle amministrazioni, anche se i proventi di una tale tassazione finirebbero per giovare alla spesa pubblica; e, nel complesso, con l’eccezione della Svezia, nessun paese lo fa. Infatti, quale che sia l’accordo internazionale firmato, le cose non potrebbero andare diversamente. Anche se le misure di verifica delle emissioni non comportassero di per sé alcun costo, le autorità potrebbero comunque chiudere gli occhi su certe aziende inquinanti o sottovalutare il proprio grado d’inquinamento, risparmiando così al paese il costo economico e sociale delle iniziative verdi. Si tratta di un comportamento opportunista, comune a quasi tutti gli Stati e molto difficile da evitare. Per meglio visualizzare le difficoltà inerenti a ogni verifica e controllo di conformità, ci si può riferire al dibattito sulla riscossione inefficace delle imposte nel caso della Grecia. Riassumendo: l’adozione di un carbon price uniforme deve fare i conti ancora una volta con il problema del free rider, con costi locali da un lato e benefici globali dall’altro. Perché funzioni correttamente, occorrerà quindi affiancare all’intervento un sistema di controllo internazionale molto rigido.
Contromisure. Un’altra forma di elusione di un accordo su una carbon tax internazionale consiste nel vanificare l’imposizione della carbon tax stessa tramite trasferimenti di compensazione: per esempio, quando un paese introduce una carbon tax sulle energie fossili, può ridurre di altrettanto le ulteriori tasse (o accrescere le sovvenzioni) su quelle energie, annullando così l’impatto della carbon tax. Infatti, già esistono altre tasse o sovvenzioni per le suddette energie, non motivate da considerazioni sul riscaldamento climatico ma da considerazioni diverse: per esempio, esternalità locali negative come l’emissione di nanoparticelle (responsabili dello sviluppo di malattie cardiovascolari, asma…) e, nel caso della benzina, la congestione del traffico automobilistico e il deterioramento dell’infrastruttura stradale. I paesi approfittano, inoltre, della relativa mancanza di elasticità della domanda di questi prodotti per aumentare le loro entrate fiscali. Azioni senza prezzo esplicito del carbonio. L’approccio basato sul pricing del carbonio impone di trovare tassi di conversione in grado di valorizzare le diverse politiche che hanno un impatto sul cambiamento climatico ma che non hanno un proprio prezzo esplicito, come la Ricerca e Sviluppo (R& S) verde di carattere pubblico, le norme di costruzione residenziale33 o stradale, determinati metodi agricoli o i programmi di imboschimento o rimboschimento. Potrebbe anche rendersi necessario determinare tassi di riconversione specifici per ogni paese: una norma di costruzione avrà infatti, a seconda del clima del paese in questione, un impatto diverso sulle emissioni di gas serra; così come il rimboschimento può aumentare, anziché ridurre, le emissioni di gas serra in zone ad alta latitudine, in cui gli alberi possono arrivare a coprire la neve (albedo elevata).

Opzione 2: diritti di emissione negoziabili L’alternativa classica per assoggettare gli attori a un comportamento uniforme è quella di istituire un meccanismo di diritti di emissione negoziabili. Si definisce un obiettivo di controllo globale delle emissioni e si attribuisce un volume corrispondente di permessi, o a titolo gratuito o tramite asta. Gli attori che inquinano in misura superiore a quanto previsto dai permessi devono saldare la differenza sul mercato; quelli più virtuosi, che inquinano in misura minore rispetto alla quota loro assegnata, rivendono l’eccedente. Per tutti, il costo dell’inquinamento corrisponde al prezzo di mercato, sia che la distribuzione iniziale sia stata gratuita sia che abbia comportato un pagamento: un’emissione supplementare priverebbe l’impresa virtuosa della vendita di un permesso, e penalizzerebbe l’impresa inquinante di una somma pari al prezzo d’acquisto di un permesso. Nel caso delle emissioni di gas serra, l’accordo internazionale stabilirebbe un tetto per le future emissioni di CO2 e fisserebbe perciò un numero predeterminato (in inglese cap) di diritti di emissione interscambiabili a livello mondiale. La negoziabilità dei diritti garantirebbe a tutti i paesi un prezzo del carbonio uniforme, frutto degli scambi reciprocamente vantaggiosi sul mercato del carbonio; il prezzo di cessione dei permessi di emissione tra Stati non sarebbe determinato da un accordo su un carbon price ma dalla legge della domanda e dell’offerta sul mercato del carbonio. Per garantire la compensazione, si comincerebbe con l’attribuire i permessi ai paesi con un duplice obiettivo: equità e incentivi per tutti a partecipare. E le famiglie, in tutto questo? Le famiglie trarrebbero indirettamente beneficio dall’impatto delle misure sul prezzo di beni e servizi. Per quanto riguarda, poi, il loro consumo energetico, si può scegliere l’opzione 1, quella della carbon tax, a patto che il suo livello sia fissato in modo che resti coerente con il prezzo pagato sul mercato dei permessi dalle industrie elettriche, del cemento e dalle altre imprese soggette al sistema di diritti negoziabili; oppure si può optare per l’opzione 2, cioè seguire il metodo introdotto negli Stati Uniti dal presidente Barack Obama: quello di assoggettare a monte raffinerie o produttori/ importatori di gas al sistema dei diritti negoziabili, nel qual caso le imprese si fanno garanti della trasmissione ai consumatori del cosiddetto «segnale di prezzo per il carbonio».
L’esempio più comune di lotta contro un inquinamento, nel caso gli ossidi di zolfo (SO2) e di azoto (NOX), responsabili delle piogge acide, ha la sua origine in una legge votata in modo bipartisan negli Stati Uniti nel 1990. Nella circostanza, si è deciso di ridurre, a partire dal 1995, le emissioni da 20 milioni di tonnellate a circa 10 milioni, e pertanto di emettere in maniera ricorrente una quantità corrispondente di diritti negoziabili nell’arco di trent’anni. Così, un obiettivo ecologico ambizioso è stato realizzato grazie a un mercato dei diritti negoziabili e a un rigoroso rispetto degli impegni formulati dalla legge. Dall’esperienza si possono trarre molti insegnamenti. Un determinato dispositivo, unico per tutti, di carbon price può funzionare anche quando non si riesce a trattare in modo perfettamente identico tutti gli attori: come s’è detto in precedenza, gli Stati del Midwest, grandi inquinatori con le loro centrali a carbone, si erano impuntati contro la legge del 1990 e, alla fine, si sono visti assegnare permessi gratuiti, in cambio dei quali, grazie all’incentivo del prezzo di mercato, hanno fortemente ridotto il livello d’inquinamento. D’altra parte, l’arco temporale resta determinante. Gli attori economici (imprese, famiglie, amministrazioni, Stati) sceglieranno infrastrutture che non emettono gas serra solo in previsione di un prezzo del carbonio sufficientemente elevato in futuro. Così come le imprese faranno gli sforzi necessari per promuovere tecnologie di nuova generazione, non inquinanti, solo se ci vedranno un interesse economico. In sostanza, si tratta di ridurre il margine d’incertezza sul prezzo del carbonio di domani. Ci si deve preoccupare dello sviluppo e delle possibili derive della carbon finance? Potrà portare a fenomeni speculativi e nuocere alla società? Innanzitutto, notiamo che una speculazione non ha molta incidenza finché gli attori del mercato scommettono, impiegando il proprio denaro, sul rialzo o sul ribasso del prezzo del carbonio. Invece, se una banca o una compagnia del settore energetico utilizza i mercati finanziari per occupare posizioni molto rischiose sui mercati stessi anziché utilizzarli per coprire i rischi (vale a dire premunirsi contro i cambiamenti di prezzo), allora sorge un problema, poiché le eventuali perdite recherebbero pregiudizio a chi ha un deposito in quella banca o ai consumatori di elettricità oppure, più verosimilmente, al contribuente, qualora lo Stato decidesse di salvare la banca o la compagnia elettrica. Ci troviamo, qui, in un classico problema di regolamentazione. Il potere pubblico deve sorvegliare le posizioni prese sui mercati dalle imprese regolate e assicurarsi che queste posizioni servano davvero a coprire e non a prendere dei rischi. Tali imprese devono inoltre essere obbligate a scambiare sia i diritti negoziabili sia i prodotti derivati su mercati organizzati e dotati di camere di compensazione, in modo da poter essere meglio controllate dai loro revisori. La trasparenza dei mercati consente –molto meglio degli accordi negoziati al di fuori dei mercati regolamentati, rivelatisi così dannosi in occasione della crisi finanziaria del 2008 –una migliore comprensibilità delle posizioni.

Gestire l’incertezza A prescindere dalla soluzione scelta per combattere il riscaldamento climatico, è chiaro che errori nell’elaborazione della politica saranno comunque inevitabili: esiste ancora molta incertezza in materia di scienza del clima, di tecnologia (sullo sviluppo più o meno veloce delle energie decarbonizzate meno costose), di economia (sul costo della decarbonizzazione) e di scienza politica (sulla volontà dei paesi di trovare un vero accordo e di rispettarlo). Di fronte all’incertezza legata al futuro movimento dei prezzi, sono indispensabili non poche politiche complementari. La prima consiste nel perfezionare il numero di permessi o la carbon tax, in modo da tener conto dei nuovi sviluppi (aggravamento climatico più rapido del previsto, recessione mondiale, ecc.). È vero che previsioni del genere possono limitare l’impegno di lungo termine da parte degli Stati a favore di una riduzione dei gas serra, ma è anche vero che esistono soluzioni. A partire dal 2021, in Europa sarà finalmente adottato un meccanismo di stabilità del prezzo sul mercato dei diritti di emissione negoziabili. Del resto, la possibilità per i partecipanti di utilizzare i permessi in date successive aiuta a ridurre le fluttuazioni di prezzo: se per i prossimi anni è previsto un aumento di prezzo, è nell’interesse dei partecipanti tenersi dei permessi di riserva, il che farebbe salire il prezzo oggi ma lo farebbe scendere domani.

Responsabilizzare i paesi Applicare un meccanismo di permessi di emissione è relativamente semplice quando la responsabilità delle emissioni nazionali di gas serra spetta a dei paesi e non agli attori economici. È infatti possibile calcolare le emissioni antropiche di CO2 di una nazione tramite un indice di compatibilità del carbonio considerando la produzione e le importazioni, dalle quali vanno sottratte le esportazioni e la variazione delle scorte. I pozzi di carbonio collegati alle foreste e all’agricoltura possono ormai essere visualizzati via satellite. Programmi sperimentali della NASA e dell’ESA (l’Agenzia spaziale europea) per quantificare le emissioni globali di CO2 su scala nazionale promettono esiti positivi sul lungo termine. Per la comunità internazionale, è più facile controllare le emissioni di CO2 su scala nazionale che quantificarle a livello delle specifiche sorgenti; e, come succede con gli attuali meccanismi cap and trade, gli attori economici (in questo caso i paesi) che a fine anno hanno un deficit di permessi dovranno acquistarne di supplementari, mentre i paesi che hanno un surplus di permessi potrebbero o cederli o tenerseli per impiegarli in futuro.

Le disuguaglianze e la tassazione del carbonio Il problema delle disuguaglianze si pone a due livelli: all’interno di ciascun paese e, oggi in modo molto più pressante, a livello internazionale. A livello nazionale, si obietta a volte che una tassazione del carbonio svantaggerebbe le fasce meno protette. Il fatto di prezzare il carbonio comporta infatti una diminuzione del potere d’acquisto delle famiglie, anche le più modeste, il che può essere considerato un ostacolo alla sua attuazione (anche se, in passato, una considerazione del genere non ha impedito l’adozione di altre tasse ecologiche). È vero, ma l’impedimento non deve compromettere la realizzazione dell’obiettivo ecologico. In materia d’intervento pubblico, è importante abbinare a ciascun obiettivo uno strumento adatto e, se possibile, non cercare di manipolare lo strumento, per esempio prezzare il carbonio, per raggiungere una determinata serie di obiettivi. Per quanto riguarda le disuguaglianze, lo Stato dovrebbe se mai ricorrere il più possibile all’imposta sul reddito in modo da redistribuire i redditi in maniera trasparente, e, indipendentemente da questo, sostenere una politica dell’ambiente adeguata. La quale, per rispondere alle legittime preoccupazioni in merito all’uguaglianza, non dovrebbe essere distolta dal suo obiettivo primario. Un’impostazione del genere, infatti, potrebbe portarci, più in generale, all’adozione di politiche a mio avviso inutili, come prezzare l’elettricità a un decimo del suo costo (un benvenuto alle finestre aperte con i radiatori al massimo o, per i più ricchi, alle piscine riscaldate tutto l’anno; un addio all’isolamento degli edifici e agli altri comportamenti ecologici) o incoraggiare il tabagismo tagliando le alte tasse sul tabacco con il pretesto che sono i più svantaggiati a fumare molto. Esempi deliranti? Eppure, non si sa per quale ragione, è quanto stiamo facendo oggi con il carbonio. A livello internazionale, là dove sarebbe preferibile organizzare trasferimenti forfettari a favore dei paesi poveri anziché tentare di adottare politiche inefficaci e dunque poco credibili, vale lo stesso principio. Come dice papa Francesco nell’enciclica Laudato si’: Gli impatti più pesanti probabilmente ricadranno nei prossimi decenni sui paesi in via di sviluppo. Molti poveri vivono in luoghi particolarmente colpiti da fenomeni connessi al riscaldamento, e i loro mezzi di sostentamento dipendono fortemente dalle riserve naturali e dai cosiddetti servizi dell’ecosistema, come l’agricoltura, la pesca e le risorse forestali. Non hanno altre disponibilità economiche e altre risorse che permettano loro di adattarsi agli impatti climatici o di far fronte a situazioni catastrofiche, e hanno poco accesso a servizi sociali e di tutela. I paesi poveri o emergenti fanno giustamente notare che i paesi ricchi hanno finanziato la loro industrializzazione inquinando il pianeta e che anch’essi vorrebbero, a questo punto, accedere a un livello di vita comparabile a quello dei paesi benestanti
Per semplificare, possiamo rifarci al principio di responsabilità comune ma differenziata: la responsabilità pesa sui paesi sviluppati, ma in futuro ai paesi emergenti corrisponderà una quantità sempre maggiore di emissioni. Un’evidenza simile suggerisce ad alcuni di promuovere una soluzione «equa ma differenziata»: un prezzo del carbonio alto per i paesi sviluppati e un prezzo basso per i paesi emergenti e in via di sviluppo. Salvo che… un carbon price elevato avrebbe, nei paesi sviluppati, solo un effetto modesto, a causa della delocalizzazione della produzione verso paesi a basso carbon price (per non parlare del rischio di mancata ratifica da parte dei Parlamenti, com’è accaduto dopo il protocollo di Kyoto). Non solo. A prescindere dagli sforzi compiuti dai paesi sviluppati, se i paesi poveri e i paesi emergenti non controllano in futuro le proprie emissioni di gas serra, l’obiettivo di 1,5-2 ° C non verrà mai raggiunto. Ed esentare i paesi poveri è impossibile. La Cina, nel giro di vent’anni, avrà emesso tanto diossido di carbonio quanto ne hanno emesso gli Stati Uniti dalla Rivoluzione industriale a oggi. Che fare, a questo punto? La risposta è la seguente: i paesi emergenti devono assoggettare i propri cittadini e le proprie imprese a un pricing consistente del carbonio (idealmente, lo stesso prezzo applicato ovunque nel mondo), e il problema della disuguaglianza deve essere gestito attraverso trasferimenti finanziari dai paesi ricchi a quelli poveri. Del resto, già il protocollo di Copenaghen aveva deciso un aiuto del genere, e il principio è stato riaffermato dalla COP 21 a Parigi. Riassumendo, la realtà delle disuguaglianze internazionali ci pone di fronte alla questione spinosa della spartizione del fardello climatico. Il principio di responsabilità comune ma differenziata rispecchia l’idea che i paesi ricchi siano, in generale,quelli che hanno storicamente contribuito in maggior misura all’accumulo di gas serra nell’atmosfera. Il che non dovrebbe però indurci a cercare la soluzione in un abbandono del principio del prezzo unico, come si è fatto in occasione del protocollo di Kyoto nel 1997: i partecipanti denominati «non figuranti nell’Allegato I» non avevano alcun obbligo ai sensi del protocollo e non dovevano subire alcun pricing del carbonio; il che ha mandato in tilt il processo applicativo non appena è venuto il momento della ratifica del protocollo da parte del Senato degli Stati Uniti. Non ripetiamo gli errori di Kyoto.

Ci si può chiedere, infine, se sia giusto che le contaminazioni derivanti, per esempio in Cina, dalla produzione di beni esportati verso gli Stati Uniti e l’Europa siano contabilizzate come contaminazioni cinesi e quindi siano coperte dal sistema di permessi al quale tutti i paesi, tra cui la Cina, sarebbero soggetti. La risposta è: le imprese cinesi che emettono gas serra producendo beni esportati trasferiranno il prezzo del carbonio sui loro prezzi, per cui saranno i consumatori americani ed europei a pagare per l’inquinamento, e non la Cina. Gli scambi internazionali, dunque, non mettono in questione il principio di raccolta là dove si producono le emissioni. I fondi verdi e l’obiettivo dei 100 miliardi l’anno Finora, i negoziati che puntano a regolare il problema delle compensazioni da offrire ai paesi poveri per la loro partecipazione allo sforzo collettivo non hanno raggiunto lo scopo. Il tentativo più recente risale al summit di Copenaghen del 2009, e consiste nella promessa di un trasferimento annuo di 100 miliardi di dollari ai paesi più poveri. Nell’ottobre 2015, l’OCSE ha annunciato che erano stati presi impegni per circa 62 miliardi, una cifra largamente superiore alle attese. E infatti, guardando un po’ più da vicino, le ONG e i paesi poveri hanno avanzato serie riserve. Per alcuni impegni si tratta di prestiti e non di donazioni. Per altri aspetti, molti fondi provengono da organismi di aiuto unilaterali (Banca mondiale, Banca asiatica per lo sviluppo, Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo…) o bilaterali (l’Agence française pour le développement o i suoi omologhi all’estero); e siccome il bilancio di queste agenzie non è stato innalzato, ci si pone la domanda: si tratta di aiuti aggiuntivi, ovvero di aiuti veramente nuovi a beneficio dei paesi del Sud, oppure di aiuti già esistenti ribattezzati aiuti «verdi»? Come accade in altri campi (l’aiuto umanitario dopo una catastrofe naturale o gli interventi sanitari a favore dei paesi meno avanzati), i Parlamenti nazionali sono famosi per la loro riluttanza a votare stanziamenti importanti per cause che vanno a beneficio di altri paesi. Anche un programma in attivo come la Gavi Alliance, l’alleanza mondiale per i vaccini e l’immunizzazione –il cui bilancio è di molto inferiore –, è decollato solo in virtù dell’ingente impegno finanziario della Bill & Melinda Gates Foundation. In occasione di conferenze internazionali, gli uomini politici hanno l’abitudine di promettere contributi finanziari, sennonché, una volta conclusa la conferenza, le promesse si ridimensionano, oppure svaniscono del tutto. E purtroppo è assai probabile che, in merito al problema del finanziamento del Fondo verde, prevalga il comportamento del free rider, che potrebbe metterne in pericolo lo sviluppo. È indubbiamente difficile accordarsi sull’identità dei beneficiari e dei pagatori in un negoziato tra 195 paesi. Ogni paese vorrà metterci il suo pizzico di sale e rallenterà il negoziato chiedendo di pagare un po’ meno o di ricevere un po’ di più. Senza contare che, inevitabilmente, si negozia sulla base di formule vetuste, fondate su pochi parametri (la popolazione, l’attuale livello d’inquinamento e quello prevedibile, la sensibilità al problema del riscaldamento climatico…), anziché tentare di determinare il contributo effettivo paese per paese. Si tratta certo di un esercizio complicato, ma anche molto più realistico di un negoziato condotto alla cieca.

6. Credibilità di un accordo internazionale Un accordo internazionale efficace dovrà creare una coalizione in seno alla quale tutti i paesi e tutte le regioni si sentano impegnati ad applicare un prezzo uniforme del carbonio nei loro rispettivi territori. Secondo il principio di sussidiarietà, ciascun paese o ciascuna regione saranno, così, liberi di elaborare la propria carbon politics, per esempio varando una carbon tax o un meccanismo di diritti di emissione negoziabili o un sistema ibrido. Il problema del free rider pone certo una sfida alla stabilità di questa grande coalizione: possiamo davvero contare sul rispetto degli accordi? Rispondere non è semplice, perché si tratta di un problema alquanto complesso, la cui soluzione non è comunque fuori dalla nostra portata.

In tal senso, il debito sovrano offre un’analogia istruttiva. Le sanzioni contro un paese insolvente sono limitate (meno male che la diplomazia delle cannonate non è più di moda!), il che suscita preoccupazioni in merito alla volontà dei paesi di rimborsare il debito in questione. E questo vale anche per il cambiamento climatico. Anche se si arrivasse a un buon accordo, la sua applicazione dovrebbe essere assicurata con mezzi decisamente limitati. E il pubblico dibattito attorno ai negoziati internazionali sul clima ignora perlopiù una realtà del genere. Per cui è bene riporre le proprie speranze in un accordo vincolante: un vero trattato, non un accordo fondato su una serie di promesse. Per quanto limitate siano le possibilità di sanzione internazionale in caso di mancato pagamento di un debito sovrano, la maggioranza dei paesi nella gran parte dei casi rifonde il proprio debito estero fino all’ultimo centesimo. Più in generale, la tradizione westfaliana del trattato concede un margine non trascurabile alla possibilità della sua realizzazione. Il naming and shaming (la stigmatizzazione) è una buona tattica, alla quale conviene ricorrere; anche se, come s’è visto nel caso degli «impegni» di Kyoto, resta di scarsa efficacia. I paesi troveranno sempre una quantità di scuse valide per non rispettare gli impegni: l’arbitrato a favore di altri interventi come la R& S verde, un’eventuale recessione, gli sforzi insufficienti degli altri firmatari, i cambi di governo, la difesa dell’occupazione, ecc. Non esiste soluzione infallibile al problema dell’applicazione di un accordo internazionale. Ciononostante, disponiamo di almeno due strumenti. Il primo. I paesi aderiscono tutti al libero mercato; l’OMC potrebbe considerare che il mancato rispetto di un accordo internazionale sul clima equivalga a un dumping ambientale e, in ragione di ciò, dovrebbe imporre sanzioni. Nello stesso spirito, ci si potrebbe servire di tasse punitive per l’importazione, allo scopo di penalizzare i paesi che non aderiscono all’accordo. Una tale politica stimolerebbe i paesi riluttanti a aderire all’accordo e favorirebbe lo sviluppo di una coalizione globale stabile sul clima. È ovvio che la natura delle sanzioni non può essere decisa individualmente dai singoli paesi. I quali, nel caso, coglierebbero bellamente l’occasione per adottare misure protezionistiche, senza che ci sia davvero uno stretto rapporto con la realtà ambientale. Il secondo. Il mancato rispetto di un accordo sul clima dovrebbe essere considerato come qualcosa che impegni la responsabilità dei futuri governi di un paese, qualcosa di assimilabile al debito sovrano. L’FMI sarebbe parte in causa di una politica del genere. Per esempio, nel caso di un meccanismo di crediti di emissione negoziabili, un deficit di permessi, alla fine dell’anno, aumenterebbe il debito pubblico del paese interessato: e il tasso di conversione sarebbe l’attuale prezzo di mercato. Mi rendo conto del rischio di danni collaterali derivanti dalla scelta di legare una politica del clima a istituzioni internazionali che bene o male funzionano. La ragione vera è: qual è l’alternativa? Coloro che parteggiano per accordi non vincolanti sperano che la buona volontà dei firmatari basterà a limitare le emissioni di gas serra. Ebbene, se hanno ragione loro, allora le misure incentivanti grazie alla collaborazione di altre istituzioni internazionali si dimostreranno a maggior ragione sufficienti, senza alcun danno collaterale per le istituzioni stesse.

In conclusione: riportare i negoziati sulla retta via Malgrado l’accumularsi delle prove scientifiche sul ruolo antropico in fatto di riscaldamento climatico, la mobilitazione internazionale in proposito rimane deludente. Il protocollo di Kyoto non è riuscito a creare una coalizione internazionale favorevole a un carbon price rapportato al suo costo sociale; e lo stesso protocollo è a sua volta un’illustrazione esemplare dell’instabilità intrinseca a ogni accordo internazionale che non prenda seriamente in considerazione il problema del free rider. Ogni accordo internazionale deve soddisfare tre criteri: efficacia economica, richiamo al rispetto degli impegni, equità. L’efficacia è possibile solo se tutti i paesi applicano il medesimo carbon price. I richiami devono, al tempo stesso, prevedere sanzioni per i free rider. L’equità, un concetto la cui definizione differisce a seconda delle parti in causa, può essere realizzata mediante un meccanismo di trasferimenti forfettari. Con ciò, la strategia degli impegni volontari di riduzione delle emissioni costituisce un ulteriore esempio di attendismo da parte di paesi chiave, vale a dire una strategia per rinviare a data da destinarsi un impegno concreto di riduzione delle loro emissioni. Questo capitolo non deve comunque tacere i motivi di ottimismo. In primo luogo, da alcuni anni la presa di coscienza da parte dell’opinione pubblica è progredita, anche se la crisi economica ha in parte relegato in secondo piano il tema ecologico. In secondo luogo, va considerato che più di quaranta paesi, e non dei meno importanti (Stati Uniti, Cina, Europa…), hanno istituito mercati di diritti di emissione negoziabili, certo con tetti troppo generosi e dunque carbon price molto bassi, ma dimostrando in ogni caso la volontà di utilizzare una politica razionale di lotta contro il riscaldamento climatico. Queste cosiddette «borse del carbonio» potranno un giorno essere collegate tra loro e formare un mercato mondiale più coerente ed efficiente, anche se quello dei «tassi di cambio» resterà un problema spinoso. 45 In terzo luogo, il calo sostanziale del costo dell’energia solare fa intravedere l’esistenza di soluzioni economiche al problema delle emissioni dell’Africa o di altri paesi in via di sviluppo o emergenti. Il che sarà nondimeno insufficiente, almeno in teoria, per raggiungere i nostri obiettivi. Come sarà possibile, allora, costruire su dinamiche come queste? È vero che è importante mantenere aperto il dialogo a livello mondiale, ma va anche riconosciuto che il processo, per come è oggi governato dall’ONU, ha mostrato i suoi prevedibili limiti di fondo. Il negoziato tra 195 nazioni è incredibilmente complicato. Bisognerebbe arrivare a creare una «coalizione per il clima» che riunisca fin dall’inizio i grandi inquinatori attuali e quelli futuri. Non so se debba esserne investito il G20 o una cerchia più ristretta: nel 2012, le cinque regioni più inquinanti, l’Europa, gli Stati Uniti, la Cina, la Russia e l’India, erano responsabili del 65 per cento delle emissioni mondiali (28 per cento per la Cina, 15 per cento per gli Stati Uniti). I membri di tale coalizione s’impegnerebbero a pagare per ogni tonnellata di carbonio emessa. In un primo tempo, non sarebbe necessario cercare di associare i 195 paesi coinvolti nel negoziato, ma questi si sentirebbero incentivati a impegnarsi. I membri della coalizione, infatti, farebbero pressioni sull’OMC e imporrebbero una tassa doganale ai paesi che rifiutano di entrare nella coalizione per il clima. Per evitare protezionismi indebiti, l’OMC sarebbe parte in causa del sistema in ragione del dumping ambientale addebitato ai non partecipanti. Alla domanda «Che fare?», la risposta sarebbe dunque, semplicemente: «Ritrovare la via del buonsenso». La priorità assoluta degli attuali negoziati dovrebbe essere un accordo di principio sulla fissazione di un prezzo universale del carbonio compatibile con l’obiettivo 1,5-2 ° C. Le proposte di prezzi differenziati a seconda dei paesi aprirebbero un vero vaso di Pandora, ma, soprattutto, non risponderebbero a un obiettivo ecologico. Della crescita delle emissioni saranno responsabili i paesi emergenti e poveri, e abbassare il prezzo del carbonio in questi paesi non ci consentirà di raggiungere il livello desiderato (1,5-2 ° C); tanto più che i prezzi elevati del carbonio nei paesi sviluppati incoraggeranno l’insediamento delle produzioni che emettono gas serra nei paesi a basso prezzo di carbonio, annullando così gli sforzi compiuti dai paesi ricchi. Occorre anche accordarsi sulla necessità di un’infrastruttura di controllo indipendente, sia per quantificare e controllare il grado d’inquinamento nazionale dei paesi firmatari sia per verificare il meccanismo di governance. Da ultimo, e sempre nell’intento di tornare alle questioni di base, bisogna affrontare direttamente il problema spinoso dell’equità. Si tratta di una questione di fondo. Ogni negoziato che si rispetti deve comunque misurarvisi. E disinnescarla mischiandola come se niente fosse a vari altri interrogativi di minore portata non agevola certo il compito. È indispensabile adottare un meccanismo di negoziazione che, una volta liberato il campo, grazie all’accettazione del prezzo unico del carbonio, da discussioni meno rilevanti si focalizzi su questo problema cruciale. Oggi come oggi, sarebbe inutile cercare di strappare ai paesi sviluppati promesse ambiziose sui fondi verdi senza che questo implichi, come contropartita, un meccanismo capace di realizzare i nostri obiettivi sul clima. I fondi verdi potrebbero tradursi sia in trasferimenti finanziari sia, nell’ipotesi di un mercato mondiale dei permessi di emissione, in una generosa fornitura di crediti a favore dei paesi in via di sviluppo. Nell’attuale contesto, non esistono altre vie d’uscita.

Lascia un commento