”I signori del tempo perso”, di Giavazzi e Barbieri. Riassunto del primo 65% 

Che poi ci sarà da approfondire e da aggiornare

“La corruzione prospera in mercati chiusi e senza concorrenza, dove pochi riescono a estrarre ricche rendite. Per mantenere chiusi questi mercati servono norme e regolamenti e una burocrazia che li amministri. È un potere che trascende la politica e si manifesta nella capacità di rinviare o bloccare le decisioni. Talvolta è proprio dalla necessità di sbloccare un procedimento che nasce la corruzione. Aprire i mercati alla concorrenza è una soluzione al problema della corruzione perché meno regole vuol dire meno burocrati e meno burocrati vuol dire meno corruzione”.

I samurai erano una casta che deteneva il monopolio della forza. L’imperatore ha ottenuto che cedessero i loro poteri riuscendo a trasformarli in imprenditori.

In Italia nell’Ottocento lo Stato aveva bisogno di acciaio. Interviene con denaro, commesse e protezionismo. Nasce la prima impresa industriale italiana, la Terni. Lo Stato si affida a imprenditori privati, i Breda. Questi stanno per fallire. Lo Stato allora interviene per salvarla, per poi cercare di restituirla agli imprenditori privati. Inizia il percorso di non creare condizioni favorevoli alla concorrenza.

Nasce la pubblica amministrazione italiana come imitazione del regno sabaudo. I dirigenti sono vecchi amministratori degli stati pre unitari, anziani o corrotti compresi, in parte erano giovani liberali senza esperienza in parte sono vecchi piemontesi. Il governo piemontese peggiorò, l’Italia fu sgovernata, buoni impiegati diventarono mediocri o pessimi dirigenti.

Nasce la pubblica amministrazione secondo la cultura amministrativa unitaria di derivazione fracese con la preferenza per la centralizzazione. Con la legge amministrativa quelle che erano le leggi sabaude vennero trasferite all’Italia.

Robert Merton: l’uniformità del comportamento imposta ai funzionari genera un atteggiamento ritualistico in cui norme e procedure vengono santificate. Le regole diventano simboliche anziché utili. Lo spirito di corpo porta i burocrati a mettere i propri interessi davanti a quelli dei loro clienti: i cittadini e i politici.

Abbott Lowell: se i burocrati pensano che il loro status non sia riconosciuto cercheranno di non passare al politico informazioni importanti inducendolo a compiere errori di cui lui solo sarà responsabile. Se vogliono dominare le procedure chiederanno che sia loro sottomessa una tale quantità di documenti che non riusciranno mai a leggere e a firmarel. I burocrati si oppongono al cambiamento perché cambiare significa abbandonare la propria routine.

Feliciano Benvenuti: gli amministratori diventano una casta che può prevalere sulla politica nel nome del rispetto formale delle norme. Se la politica non è capace di gestire in modo strategico il rapporto con la burocrazia le riforme sono destinate a fallire.

Matteo Renzi. Battaglia persa contro il Tar e il Consiglio di Stato. Carosello dei capi di gabinetto. Non si possono varare norme contro il Consiglio di Stato e contro la Corte Costituzionale. Per farlo tali norme devono essere inattaccabili.

Sabino Cassese: più della metà dei governi hanno cercato di riformare l’amministrazione. Qualcuno ha anche proposto piani ambiziosi. Qualche cambiamento c’è stato ma i mali hanno vinto: lentezza, assenza di motivazione, formalismo, culto dei precedenti, fuga dalle responsabilità, eccesso di controlli inutili, squilibrata distribuzione del personale e delle risorse finanziarie.

Se la politica, che stabilisce i fini, vacilla solo una buona amministrazione, che appresta gli strumenti, può salvare il paese dal declino ma è alla politica che spetta il compito di riformare l’amministrazione.

Come fare? Anziché con la triade più leggi, più Stato, più repressione bisogna puntare su più liberalizzazioni, più concorrenza, meno leggi, meno regole.

Alcune autorità indipendenti sono importanti. La possibilità di sottrarre alla politica il potere di stampare moneta. La delega in materia di antitrust e aiuti di stato sempre che i nuovi burocrati non diventino dei sacerdoti delle regole attenti al proprio interesse.

Come rendere la giustizia civile più rapida ed efficiente? Innanzitutto riducendo il numero di norme, muovendoci verso un sistema amministrato più da giudici che da regole e funzionari pubblici. Questa soluzione è più facile tanto più diffusa è la concorrenza.

Più diffusa è la concorrenza minore è il danno provocato dalla lentezza della giustizia poiché il mercato e la concorrenza rendono molte regole non più necessarie.

Si puà agire sugli incentivi che determinano i comportamenti dei burocrati. La licenziabilità di fatto dei dirigenti pubblici, proposta dalla riforma Madia, ha fatto una brutta fine. Si può favorire il passaggio tra pubblico e privato. Se niente funziona forse è il caso di far tornare la responsabilità delle decisioni alla politica anziché alla burocrazia: immobilismo e corruzione non sarebbero minori.

Vergara vs California. Gli studenti chiedono il licenziamento degli insegnanti immeritevoli perché ledono il loro diritto a essere ben formati. Il primo giudice dà loro ragione. Tutelare a ogni costo gli ignoranti può ledere le opportunità e i diritti dei cittadini.

Nel 2006 quasi tutti i dipendenti apicali della pa sono stati valutati col massimo dei voti. Nel 2012 tutti i dirigenti di prima fascia dei ministeri avevano una valutazione non inferiore al 90%. Non più del 2% dei dirigenti di seconda fascia non raggiungeva la sufficienza.

Secondo una ricerca di Roberta Occhilupo e Lucia Rizzica lo Stato paga 800 milioni di euro in premi a 48000 dirigenti pubblici senza giustificazione reale. I premi per il risultato sono una quota significativa della retribuzione: 9% dei ministeriali di prima fascia, 12% di quelli di seconda fascia, 16% nelle regioni a statuto ordinario. I premi vengono assegnati quasi nella stessa misura a tutti i dirigenti. Al ministero dell’economia tutti i dirigenti di seconda fascia ricevono 6900 euro di premio. In caso di differenziazione riceve di più chi ha più competenze? No. Chi è più anziano.

Riforma Bassanini del 1998 fallì per la collusione tra esigenze clientelari e di sottogoverno. La party politics. Lo scambio politico. Il rifiuto della responsabilità e della meritocrazia da parte delle dirigenze amministrative. Il tentativo di riforma Madia viene bloccato dalla Ragioneria dello Stato. Prevedeva l’istituzione del ruolo unico e della possibilità di essere spostati da un’amministrazione a un’altra e che nessun dirigente avrebbe potuto mantenere lo stesso incarico per più di sei anni e in caso di valutazione negativa dopo sei anni avrebbe potuto essere licenziato o accettare la retrocessione a funzionario semplice. Il dirigente che non riesce a ottenere un incarico perderà una fetta consistente della parte accessoria della retribuzione, gli sarà ridotta la parte fissa dello stipendio e chi non raggiunge lgli obiettivi avrà una decurtazione fino all’80% della parte variabile dello stipendio.

La pubblica amministrazione non ci sta e urlando che la politica voleva metterla sotto controllo (come negli Stati Uniti) fa smorzare e decadere la riforma. Il colpo di grazia lo danno il Consiglio di Stato, la Corte Costituzionale, il referendum.

I TAR spesso si sostituiscono al Parlamento. Abolire i TAR e Consigli di stato potrebbero far crescere il pil perché in presenza di un’eterna incertezza i capitali e le energie umane fuggono dall’Italia. C’è anche chi ricorre al tar per ottenere un risarcimento danni tale da essere superiore a quanto avrebbe ottenuto vincendo l’appalto.

Il Consiglio di Stato è un centro di potere. Si decide su tutto. Da lì arrivano Antonio Maccanico. Gianfranco Ciaurro, Gabriele Pescatore, Corrado Calabrò, ANtonio Catricalà, Gaetano Gifuni, Salvatore Sechi.

Le banche popolari. Togliere il voto capitario voleva dire togliere il controllo effettivo ai sindacati. È una richiesta ventennale della Banca d’Italia. Renzi ci ha provato. Il Consiglio di Stato ha affossato la riforma.

Hernando de Soto e gli abusivi di Lima. Conviene restare illegali perché le procedure legali sono troppe, farraginose e costringono comunque a pagare il burocrate per ottenere i permessi.

Nei paesi meno sviluppati le origini dell’illegalità vanno cercate nell’eccessiva regolamentazione dell’economia da parte dello Stato che accorda il privilegio di partecipare legalmente alla vita economica solo a una ristretta elite di cittadini. Invece di lavorare per creare ricchezza gli imprenditori spendono il loro tempo per ingraziarsi politici e burocrati e essere favoriti da leggi e regolamenti che li proteggano, eliminando i potenziali concorrenti. Il sistema ostacola lo sviluppo di mercati concorrenziali e premia le imprese più forti politicamente anziché economicamente. Lo scopo delle decine di migliaia di leggi e regolamenti che ogni anno vengono prodotte dai governi non migliorano la vita dei cittadini: fanno sì che l’avvicinarsi al potere politico richieda il superamento di ostacoli insormontabili ai più.

Poiché il collegamento tra norme e corruzione è diretto i più fieri avversari della semplificazione delle procedure sono i burocrati. Essi vedono nella semplificazione un’erosione del loro potere e della loro influenza ma anche della fonte di reddito che questa comporta.

I paesi con una maggiore regolamentazione all’ingresso, cioè per creare un’impresa, hanno maggiore corruzione e un’economia sommersa più vasta ma non una migliore qualità di servizi, pubblici o privati. Chi più beneficia da un numero di norme elevato per aprire un’attività economica sono i burocrati e i politici.

Bassanini: un eccessivo uso dello strumento regolatorio produce costi ingiustificati per le imprese e i cittadini e per le istituzioni pubbliche. Alimenta la corruzione. Determina ingiustizie. Favorisce la conflittualità sociale. Ingessa le attività economiche. La giungla legislativa produce quasi sempre l’incertezza del diritto.

Ipertrofia delle norme, se sono di meno sono più corpose, astruse, ridondanti.

Ci sono regole sul numero di uscite di sicurezza in un teatro, sul tipo di catene da neve da avere nel bagagliaio, sulla documentazione da frimare in banca…

Ogni regola richiede qualcuno che controlli che i cittadini la rispettino: vigili, vigili del fuoco, funzionari consob ecc. Sono le regole che rendono necessaria una burocrazia.

Però i burocrati non si limitano a svolgere il compito. Fanno i propri interessi. Se le regole antincendio funzionano bene i vigili temono di vedersi tagliati i fondi e si inventano qualche altra regola che li tenga occupati e giustifichi lo stipendio. Magari non solo il numero di uscite di sicurezza ma anche quello dei bagni.

Più aumenta il numero di regole, più cresce la discrezionalità del burocrate che deve interpretarle. E con la discrezionalità crescono gli incentivi alla corruzione.

Prima vanno ridotte le regole se no il burocrate si appellerà ai compiti che gli attribuisce la legge.

Storia dello stato regolatore

I tribunali proteggevano le libertà degli individui e anche i rapporti di lavoro.

Coase: contratti privati, con l’eventuale ricorso a un arbitro o a un giudice per risolvere le controversie, possono essere sufficienti per mantenere efficienti rapporti commerciali e di lavoro.

Le imprese possono offrire ai dipendenti dei contratti che specificano cosa accade se si verifica un incidente. Se sorge una controversia questa può essere risolta tramite un arbitrato privato o in un tribunale. In un mercato concorrenziale saranno le imprese, per mantenere una buona reputazione e attrarre i lavoratori migliori, a far sì che le controversie siano le meno frquenti possibili.

Con gli incidenti vicino alle ferrovie questo cambiò. I casi erano aleatori. A volte vinceva il piàù forte, i costi si alzarono, i contraenti magari erano un cittadino contro molti ecc.

si creò con Roosevelt lo stato regolatore. Il salario minimo però fu imposto per erigere una barriera all’ingresso contro gli immigrati. C’era troppa interpretabilità nei contratti. I giudici favorivano i più forti. Fu l’inizio dello stato regolatore, soprattutto nei rapporti di lavoro.

Ci sono vantaggi e svantaggi. Chiediamoci quanti rapporti tra cittadini o tra cittadini e stato potrebbero essere regolati tramite contratti privati. Quanti richiedano di essere regolati da norme e sorvegliati da burocrati per indurre i cittadini a comportamenti corretti. Si dà per scontato che debbano esistere regole e burocrati che le sorvegliano e ci si chiede quali altre regole introdurre per indurre i burocrati a comportamenti corretti.

Certe regole servono. Servono amministrazioni e servizi pubblici efficienti ed efficaci. Consentono di tutelare interessi collettivi come la salubrità dell’ambiente o la sicurezza dei posti di lavoro, garantiscono l’apertura e la libertà dei mercati, assicurano coesione sociale e qualità della vita. La competitività presuppone regole chiare, certe ,e effettive e controlli efficaci a tutela della concorrenza e della certezza degli scambi. Occorre evitare gli eccessi.

Il guaio è che ci sono costi associati alla possibilità che chi ne sorveglia l’applicazione persegua un’agenda personale, ad esempio ritardi una decisione in modo da aumentare la possibilità che un utente decida di pagarlo affinché decida presto e a suo favore. O usi la sua competenza pe rfare adottare norme scritte da lui stesso e che solo lui capisce.

Tanto più inefficiente è il sistema giudiziario, tanto più si cercherà di limitarne la discrezionalità con norme. La decisione automatica dovrebbe rendere più prevedibile la decisione e minore l’incentivo ad avviare una causa.

In paesi dove la giustizia funziona e i giudici decidono in tempi brevi lo spazio di attività economica sottoposto al controllo della burocrazia può essere più limitato rispetto a quello affidato alla discrezionalità dei guidici.

Dove ci si affida di più alle norme si avrà produzione di burocrati a mezzo di burocrati. Le norme sono scritte male. Ci potrebbero essere delle sunset clauses: le norme scadono dopo un po’. Un governo non dovrebbe riformare un settore: gli basterebbe astenersi dal confermare le regole.

Limitare i danni della burocrazia producendo nuove norme che cercano di regolare il comportamento dei burocrati non funziona.

Il ponte di Bassano, ponte degli alpini sul Brenta: i giudici rinviano la decisione. Se il ponte cade, tanto la colpa è del politico.

La stessa burocrazia che blocca i lavori sul ponte non è in grado di bloccare il passaggio delle grandi navi. Decreto clini Passera.

Le esondazioni del Bisagno. Rimandare una decisione per anni. Manca una firma da anni. Il burocrate non prende la responsabilità. Accelerare comporta rischi ecerti e nessun beneficio.

Riforma Bassanini. I politici dovevano definire le politiche pubbliche e gli obiettivi e i meccanismi di valutazione. I dirigenti avrebbero avuto autonomia e responsabilità per la gestione. Una parte delle retribuzioni sarebbe stata correlata ai risultati e i dipendenti pubblici avrebbero potuto essere licenziati secondo le regole del diritto privato.

Nella pratica gli obiettivi sono generici, i risultati sono misurati in modo sommario, la quota delle retribuzioni legata ai risultati è minima, i licenziamenti sono pochi.

I burocrati bloccano o rinviano decisioni.

Negli Stati Uniti un ingorgo stradale ha portato a dimissioni. Caso Chris Christie.

In Italia Alitalia ha prima garantito il volo Albenga Roma, quando Scaiola era ministro. Poi l’ha tolto. Nessuno si è dimesso.

Riforma Bassanini. Nuovo governo. Decade dopo un mese chi non ha ricevuto un nuovo incarico. Gli incarichi furono confermati.

Pagliarini: bisogna rifare il bilancio dello Stato da zero.

Monopolio delle informazioni è il motivo della potenza della burocrazia. Gestire un ministero richiede dimestichezza col bilancio dello Stato e il diritto amministrativo, buoni rapporti con i burocrati che guidano gli altri ministeri e la presidenza del consiglio. Gli alti dirigenti hanno il monopolio di questa informazione e di questi rapporti e tutto l’interesse a mentanerlo. Hanno anche l’interesse a rendere il funzionamento dei loro uffici opaco e complicato in modo da essere i soli a farli funzionare. Così a ogni proposta di un nuovo ministro la burocrazia oppone ostacoli incomprensibili ma che i dirigenti affermano essere insormontabili.

Mario Canzio, il ragioniere dello stato. Andrea Monorchio. Se non sono riusciti a non far crescere la spesa pubblica come puoi affidare loro la spending review?

Cambiare i vecchi burocrati è costoso perché un nuovo dirigente ci metterà tempo a prendere in mano le redini del ministero. Ma è un costo che vale la pena pagare.

Enrico Letta sostituì Mario Canzio con un esterno: Daniele Franco, che resiste da quattro anni, mentre Vittorio Grilli resistette meno di tre anni.

Durata media dei procedimenti civili, applicazione dei contratti, durata dei tempi di riscossione dei crediti. L’Italia è indietro e svantaggiata rsipetto agli altri paesi. Stessa cosa per diritti legatli, protezione della proprietà, giorni per l’esecuzione di una sentenza, costi per il recupero di una garanzia, tempo medio di chiusura di una causa civile. Così l’azienda italiana ha più difficoltà a ottenere credito perché in caso di fallimento la banca teme di dover spendere troppo e attendere troppo a lungo prima di poter pignorare le garanzie, dunque è restia a concedere prestiti.

I crediti di difficile riscossione inotlre valgono poco proprio perché escutere le garanzie è difficile e poiché valgono poco immobilizzano molto capitale. Ecco che le banche hano bisogno di aumenti di capitale.

Un paese in cui rivolgersi a un tribunale richiede tempi eterni è condannato a una quantità illimitata di regole e norme. Rallenta la decisione, alimenta la corruzione, rende onnipotente la burocrazia posta ad amministrare norme e regolamenti..

Norme costruite per perdere tempo. Dopo il terremoto dell’Aquila sono piovute nei primi quattro anni 5 leggi special, 21 direttive commissariali, 25 atti delle strutture di gestione dell’emergenza, 51 atti della struttura tecnica di missione, 62 doispositivi della protezione civile, 73 ordinanze della presidenza del consiglio, 152 decreti del commissario delegato, 720 rodinanze del comune.

Dopo l’alluvione in Liguria arrivano i decreti per i finanziamenti. Vengono bloccati da richieste di modifica. Nuovi decreti nuovi accordi di programma. Errori amministrativi, ricorsi al tar, sospensive, ritardi. Tutto secondo le regole. La forma, che lascia il potere di decidere nelle mani dei funzionari, prevale sulla sostanza.

Ragioneria dello stato. Cerficia gli atti del governo e del parlamento. Verifica che ci siano le coperture. Nove sipettorati, un servizio studi, quattordici terminali., 103 uffici territoriali. I dcoumenti non vengono mandati al commissario per la spending review.

16 ottobre 2015. Legge di bilancio. I dirigenti se ne vanno. Erano previste riduzione dei fondi, taglio degli organici. Solo i tecnici possono tradurre le slide in norme. (Non potevano essere licenziati come fece Reagan?)

Il potere della burocrazia ministeriale si manifesta dopo che le leggi sono approvate, nella redazione dei decreti attautivi e dei regolamenti.

Il decreto crescita 2.0 aveva misure urgenti per digitale, startup, innovazione, crescita. Richiede l’attuazione di provvedimenti attuativi. Settanta decreti.

Il centro motore dei ministeri sono i gabinetti dei ministri: consiglieri di stato, consiglieri della corte dei conti, avvocati dello stato.

Il sistema dei capi di gabinetto. Si conoscono, palrano lo stesso linguaggio. Capi uffici legislative. Scrivono leggi lunghissime, difficilmente leggibili. Spesso non danno documenti a chi non fa parte della struttura, come Cottarelli. È difficile interagire con loro.

Il potere della burocrazia prevale su quello della politica, ma non è controllabile dal voto.

Ercole Incalza. Senza il suo intervento non si moveva una foglia.

La corte dei conti a che serve? Fa le pulci alla spesa pubblica dopo che i buoi sono scappati.

Vicenda Mose. Il mercato dei collaudi

Il mercato delle licenze. Shleifer, – Vishny. Se il potere di concedere una licenza è nelle mani di un burocrate e molti imprenditori concorrono per ottenere il permesso il valore monetario della corruzione sarà molto elevato. Per esempio se la licenza è per costruire case, all’imprenditore che ottiene il permesso verrà fatta pagare una tangente pari al fatturato che ricaverà. Se le licenze si possono comprar da molti burocrati perché il compratore può sceglere da quale comune servirsi si rivolgerà al burocrate che costa meno.

Per tnere alto il valore della corruzione burocrati e politici devono comportarsi come se fossero imprese, colludere, formare cartelli.

Sistema vendita dei passaporti del kgb

Industria della corruzione forte quando il sistema politica controlla che le regole siano rispettate. Urss, ddr.

Dopo il 91 chi voleva aprire un’azienda in russia aveva a che fare con un vortice di tangenti. Prezzi più bassi ma numero maggiore.

Se la politica diventa debole non punisce i funzionari che cercano di massimizzare le rendite personali.

New deal abbatté la corruzione. 5000 persone furono licenziate, sospese o retrocesse.

Anas. La dama nera.

Il brodo di coltura della corruzione è l’ampiezza dell’intervento pubblico e della sua discrezionalità.

La corruzione cresce con l’iper regolamentazione, l’erogazione di sussidi, l’opacità delle scelte e dei processi decisionali. La liberalizzazione, la stabilizzazione, la deregolamentazione, la privatizzazione possono ridurre le opportunità di corruzione. (Paolo Mauro, fmi).

Dopo Mani Pulite la politica si è indebolita, la burocrazia ha acquisito potere e indipendenza per massimizzare l rendite. Lo spostamento di capacità di spesa alle regioni ha aperto il vaso di pandora.

Chi decide tutti sono i burocrati anche nei comuni, i dirigenti comunali

Dalla maxi tangente enimont aelle microtangenti ai burocrati.

“Normalmente non decido, se mi paghi lo faccio”. Il moltiplicatore della corruzione

Mondo di mezzo. Comunqe di roma. Caso carimnati Buzzi

Raffaele Marra

Il Cara di Mineo

Georgia. La rivoluzione delle rose.

Abolizione dela polizia stradale, il traffico funzionava ugualmente. Privatizazione delle imprese. Riduzione delle tasse e dei balzelli che dovevano essere pagati per aprire un’impresa. Aboliti dazi e visti, implementato un regime di libero scambio. Liberalizzazione del sistema farmaceutico

Tagliare la spesa pubblica

Tagliare le spese del pentagono

Sussidi a soggetti privati: contributi a scuole private, elementari e materne, agevolazioni fisali sul carburante, fondo unico per lo spettacolo. Difficile distinguere spesa produttiva da non produttiva. Una ferrovia o un ospedale in una zona disagiata sono improduttivi?

Fallimenti di mercato e esternalità possono rendere accettabile un sussudio che ristabilisca un livello di produzione socialmente efficiente. L’economia produce un bene in una quantità troppo bassa e se se en peroducesse di più il benessere della società nel suo complesso migliorerebbe.

Per essere efficace il sussidio deve generare attività addizionali e non finanziare attività che l’impresa avrebbe intrapreso comunque.

Se una ferrovia incentiva la nascita di nuove imprese è un bene che arrivi sussidiata.

In Italia gran parte dei trasferimenti alle imprese non genera addizionalità.

Indagine banca d’italia 2005. Il 74% delle impres eche ricevettero il sussidio dichiararono che avrebbero fatto gli stessi investimenti in assenza di sussidio. Il 17% avrebbe rimandato. Il 2% non avrebbe potuto fare altrimenti.

Ridurre i sussidi alle imprese. 30 miliardi. Poi altri 30 miliardi di agevolazioni fiscali. C’erano sussidi a imprese private e pubbliche (ferrovie), scuole confessionali. Dieci miliardi di risparmi potevano trasformarsi in riduzione dele tasse per tutti. Perché non accadde nulla? Metà dei sussidi va agli autotrasportatori. Inoltre i dirigenti dei ministeri opponevano ragioni imprescindibili all’elliminazione del sussidio.

I sussidi, se non rinnovati , decadono. Molti di quei dieci miliardi di sussidi non ci sono più.